導(dǎo)語：村級(jí)債務(wù)的成因與危害(上)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，村級(jí)債務(wù)已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級(jí)債務(wù)這一難題的原因，正是為了解決鄉(xiāng)村治理中的難題。村級(jí)債務(wù)是1990年代以來的新現(xiàn)象。1990年代初期，針對(duì)鄉(xiāng)村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而增加鄉(xiāng)村組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。這個(gè)時(shí)候，以興辦村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，鄉(xiāng)村兩級(jí)大量借貸，形成了當(dāng)前村級(jí)債務(wù)的第一個(gè)“基礎(chǔ)”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號(hào)聲中，“普九”達(dá)標(biāo)不分地區(qū)不切實(shí)際地在全國(guó)鋪開，特別是1996年前后“普九”驗(yàn)收的強(qiáng)大壓力，迫使鄉(xiāng)村兩級(jí)大規(guī)模向農(nóng)民集資和向社會(huì)借貸，買了很多不該買的設(shè)備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉(xiāng)村債務(wù)雪上加霜。第三次對(duì)鄉(xiāng)村特別是村級(jí)構(gòu)成重大影響的債務(wù)增加，是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)太高，向農(nóng)民征收稅費(fèi)越來越難的情況下，村級(jí)組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務(wù)越來越多，最終形成了現(xiàn)在嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)。

我們?cè)?001年向J市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記發(fā)放問卷，讓他們回答“你認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村存在的最大問題是什么”時(shí)，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答最大的問題是村級(jí)債務(wù)或鄉(xiāng)村債務(wù)。

一、現(xiàn)狀與過程

1、村級(jí)債務(wù)的數(shù)量與構(gòu)成

那么，J市農(nóng)村村級(jí)債務(wù)究竟如何？我們從J市下屬三縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的村級(jí)債務(wù)不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)字匯總?cè)缦拢?表一：村級(jí)債務(wù)的數(shù)量（不完全統(tǒng)計(jì)）單位：萬元、元、個(gè)

債務(wù)總額

鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均

村均債務(wù)

農(nóng)民人均

最高鄉(xiāng)鎮(zhèn)

無債村數(shù)

S縣

28,960

2,227.7

74.0

573.4

5,000

17

G縣

13,635

1,048.9

34．0

340.9

2,143

無

Z縣

33,422

2,228.1

71.9

402.7

7,000

2

合計(jì)

76,017

1,854.1

59.5

412.4

7,000

19

說以上村級(jí)債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字不完全，一是我們未能得到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)的具體數(shù)據(jù)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)村級(jí)債務(wù)傾向低報(bào)。以S縣為例，縣經(jīng)管局內(nèi)部統(tǒng)計(jì)的村級(jí)債務(wù)是3.8億元，G縣人民政府2001年7月提供的全縣村級(jí)債務(wù)為1.75億元，分別比我們不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)高出27.8%和28.3%。即是說，村級(jí)債務(wù)的實(shí)際情況較上表反映出來的情況更為嚴(yán)重。

根據(jù)我們調(diào)查獲得的官方公開數(shù)據(jù)，分別統(tǒng)計(jì)J市、S縣和A鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)的情況如下表：

表二：村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成略。

說明：上表的數(shù)據(jù)分別來自J市經(jīng)管局1999年6月、S縣經(jīng)管局2000年4月、A鎮(zhèn)經(jīng)管站2000年12月的統(tǒng)計(jì)。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)項(xiàng)目不完全相同，上表中有些數(shù)據(jù)為筆者合并所得。至2000年底，A鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)總額為S縣倒數(shù)第三，村均村級(jí)債務(wù)和人均村級(jí)債務(wù)為S縣倒數(shù)第二，是S縣村級(jí)債務(wù)最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

構(gòu)成村級(jí)債務(wù)的貸款，是向銀行和農(nóng)村信用社的貸款。當(dāng)村級(jí)債務(wù)不高，村級(jí)具有資金償還能力時(shí)，銀行愿意向村集體放貸。隨著村一級(jí)負(fù)債的增多，放貸的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，銀行越來越不愿向村集體放貸。從A鎮(zhèn)的情況來看，銀行在1996年前后收緊對(duì)村一級(jí)的放貸。這個(gè)時(shí)候，農(nóng)村合作基金會(huì)作為由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局下設(shè)的具有金融性質(zhì)的機(jī)構(gòu)在農(nóng)村大規(guī)模發(fā)展起來。農(nóng)村合作基金會(huì)名義上是股份制金融組織，國(guó)家允許基金會(huì)以高于銀行存款利息吸收存款，然后以高于銀行的利率向外借款。村一級(jí)在向銀行借貸困難的情況下，轉(zhuǎn)而以較高利率向農(nóng)村合作基金會(huì)借款。因?yàn)殒?zhèn)合作基金會(huì)由鎮(zhèn)經(jīng)管站代管，事實(shí)上與經(jīng)管站是兩塊牌子，一套班子，而鎮(zhèn)經(jīng)管站又由鎮(zhèn)政府管轄，鎮(zhèn)政府為了讓村一級(jí)及時(shí)將各種款項(xiàng)上繳上來，也鼓勵(lì)甚至施加壓力讓基金會(huì)向村一級(jí)借款，基金會(huì)高息吸蓄之后，也需要將存款借出去，有時(shí)還利用自己管理村財(cái)?shù)膬?yōu)勢(shì)，強(qiáng)行向村一級(jí)高息放貸。至1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)因?yàn)榉刨J太多，債權(quán)不良，無法及時(shí)收回借款，而發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，至1999年7月被整頓取消。

在1998年前后，基金會(huì)也不愿且無力向村集體借款，村一級(jí)便以更高的利息向民間借貸，這就是構(gòu)成當(dāng)前村級(jí)債務(wù)主要方面的借款產(chǎn)生的原因。剛開始的民間借貸，第二年甚至年底就可以還上，月息一般在2分。有些村民向村集體放貸償?shù)搅颂痤^，當(dāng)一些村集體以超過2分的月息借貸時(shí)，一些村干部以將錢借給村集體獲得利息收入作為生財(cái)之道，村民則找關(guān)系將錢借給村集體。隨著村一級(jí)債務(wù)的迅速增加，村集體的還款能力越來越弱，很多將現(xiàn)金借給村集體的農(nóng)戶無法收回自己有時(shí)是急需的用錢。月息2分的誘惑力被村集體還款能力不足的風(fēng)險(xiǎn)所抵消。村一級(jí)必須向上繳各種稅費(fèi)，村集體便以3分的月息甚至4分的月息向農(nóng)戶借款。C鎮(zhèn)一個(gè)村甚至以5分的月息借貸了2萬元現(xiàn)金。

從表二村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成看，村集體欠農(nóng)戶借款所占比重最大，這些借款的大部分就是1990年代中期以來向農(nóng)戶高息借款的本息。表上反映出來的村集體欠基金會(huì)的借款不是很多，與J市清理整頓基金會(huì)的辦法有關(guān)。具體講，J市將本來是村集體欠基金會(huì)的借款，因?yàn)榇迕裨诨饡?huì)存款形成對(duì)基金會(huì)的債權(quán)，而化轉(zhuǎn)為村集體欠村民的借款。表二中的各種應(yīng)付款，主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或舉辦村辦企業(yè)中的應(yīng)付款。

2、村級(jí)債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展

村級(jí)債務(wù)普遍出現(xiàn)的時(shí)間，大致在1990年代中期稍前，J市村級(jí)債務(wù)在1993年前后已有一定的普遍性，但大多數(shù)只在數(shù)萬元，超過10萬元就是觸目的數(shù)字。舉例來說，C鎮(zhèn)1993年全鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)171.4萬元，債權(quán)71.8萬元，債權(quán)中，相當(dāng)部分為鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)向村級(jí)的借款。以C鎮(zhèn)26個(gè)村來計(jì)算，村平債務(wù)為6.6萬元，村平債權(quán)為2.76萬元，村平凈債務(wù)3.84萬元，僅相當(dāng)于當(dāng)年全鎮(zhèn)村平共同生產(chǎn)費(fèi)7.83萬元的49%，可見不高。到1997年，全鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)已達(dá)1,201萬元，村平46.2萬元；1998年村級(jí)債務(wù)為1,701.6萬元，村平65.5萬元；1999年增至2,149.3萬元，村平82.65萬元；2001年達(dá)到3,242.8萬元，村平124.7萬元。

從S縣來看，1994年全縣統(tǒng)計(jì)的村級(jí)債務(wù)僅6,484萬元，1996年為9,786萬元，1997年猛增至16,757萬元，1999年增至22,880萬元，2001年內(nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)字，村級(jí)債務(wù)已達(dá)3.8億元。若按S縣372個(gè)村平均，1994年村均債務(wù)為17.4萬元，1996年為26.3萬元，1997年為45.0萬元，1999年為61.5萬元，2001年為102.2萬元。

從J市來講，1995年村均債務(wù)僅10萬元左右，至1998年，村均債務(wù)便已超過40萬元，翻了兩番多。而在1998—2000年大約三年時(shí)間，村一級(jí)債務(wù)繼續(xù)以每年30%以上的速度再翻一番。2000年，不止S縣，也不止J市，而是全國(guó)忽然發(fā)現(xiàn)村級(jí)債務(wù)相當(dāng)嚴(yán)重，大家開始驚呼村將不村的時(shí)候，村級(jí)債務(wù)已經(jīng)積重難返了。

2000年S縣下決心治理村級(jí)債務(wù)，三令五申不能再增加一分村級(jí)債務(wù)。但在2001年夏秋之交，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)不止一個(gè)村以高于4分的利息向村民借貸以上繳稅費(fèi)。有一個(gè)村向村民借款三個(gè)月，實(shí)際借款4,000元，但在借條上寫借了5,000元現(xiàn)金，三個(gè)月后還5,000元錢。還有一個(gè)村以0.80元/斤的價(jià)格與農(nóng)戶結(jié)算超收的稻谷，而后以0.50元/斤的市場(chǎng)價(jià)格賣出，以上繳稅費(fèi)。農(nóng)戶是很愿意以0.80元/斤的結(jié)算價(jià)格超售稻谷的，雖然拿不到現(xiàn)金，卻可以抵第二年的稅費(fèi)。這些辦法既變通了縣政府強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)高息借款的措辭，又應(yīng)付過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)大的稅費(fèi)上繳壓力。因?yàn)榇甯刹扛緹o法向農(nóng)民收取足夠的稅費(fèi)，尤其是在村集體欠農(nóng)戶大量借款，農(nóng)戶以村集體借款抵上繳任務(wù)時(shí)，村集體在上級(jí)催收壓力下唯一可以想出來的辦法就是寅吃卯糧。

回過頭來，村集體為什么自1990年代以來不斷向外借款，以至產(chǎn)生如此嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)？

先看一看是什么原因形成了村級(jí)負(fù)債。我們根據(jù)調(diào)查獲得的資料，將村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因列表如下：略。

也就是說，當(dāng)前村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成中，舉辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的村級(jí)債務(wù)，約占原始村級(jí)債務(wù)的1/4，應(yīng)付以“普九”驗(yàn)收為主的各種達(dá)標(biāo)檢查形成的村級(jí)債務(wù)，約占1/4。另有2/4的原始債務(wù)為村集體墊付農(nóng)戶上繳款。需要注意的是由原始債務(wù)引起的借款利息，S縣2000年統(tǒng)計(jì)的借款利息占全部債務(wù)的19.9%，這還是在2000年縣政府清理村級(jí)債務(wù)，扣除近2，000萬元高息后的比重。此外，農(nóng)民高息借款給村集體時(shí)，習(xí)慣于每年存本取息，村級(jí)債務(wù)的實(shí)際利息支出就會(huì)較最后統(tǒng)計(jì)數(shù)高出很多。C鎮(zhèn)2001年曾對(duì)村級(jí)債務(wù)的形成進(jìn)行細(xì)致清理，發(fā)現(xiàn)高息一般可以占到現(xiàn)有村級(jí)債務(wù)的47%，可見村級(jí)原始債務(wù)的嚴(yán)重后果。而農(nóng)戶欠款也就是村集體的債權(quán)中，很多農(nóng)戶早已搬出村莊，或人已去世，欠村集體的債已無法收回。一些高額負(fù)債村，如負(fù)債超過300萬元的D鎮(zhèn)高陽村，為了彌補(bǔ)高額負(fù)債，竟在1999年以畝平450元向農(nóng)民分配稅費(fèi)任務(wù)，畝平450元甚至比有些農(nóng)戶畝平毛收入還高，農(nóng)戶當(dāng)然是交不起也不會(huì)交了。村里也不準(zhǔn)備農(nóng)戶上繳這么高的提留稅費(fèi)，但他們從帳面上提高了村集體的債權(quán)，使300萬元的村級(jí)債務(wù)看起來不那么讓人害怕。

3、村級(jí)債權(quán)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)

來看看村級(jí)債權(quán)的情況。據(jù)A鎮(zhèn)2000年村組兩級(jí)債權(quán)債務(wù)統(tǒng)計(jì)，村組兩級(jí)債權(quán)主要是農(nóng)戶欠款。全鎮(zhèn)832.8萬元債權(quán)，應(yīng)收款僅71.4萬元，占8.6%，農(nóng)戶欠款761萬元，占了全部村組債權(quán)的91.4%，占了當(dāng)年A鎮(zhèn)村組1,115.4萬元債務(wù)的68.2%。從S縣看，據(jù)2000年4月的統(tǒng)計(jì)，全縣村組債權(quán)為1.83億元，其中農(nóng)戶欠款1.36億元，占74.3%，占全部統(tǒng)計(jì)債務(wù)3.1億元的44.2%。農(nóng)戶欠款以前并不是構(gòu)成村級(jí)債務(wù)的主要方面。大致在1997年以前，農(nóng)戶欠村組兩級(jí)稅費(fèi)款是很少的，而當(dāng)前的農(nóng)戶欠款其實(shí)就是農(nóng)戶欠交的稅費(fèi)款。在1990年代之初，農(nóng)民負(fù)擔(dān)迅速上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的呼聲不絕于耳，但農(nóng)民的皇糧國(guó)稅意識(shí)仍然很強(qiáng)，除極少數(shù)農(nóng)戶因?yàn)榻?jīng)濟(jì)過于困難不能及時(shí)上繳稅費(fèi)，只有很少所謂“釘子戶”因?yàn)楦鞣N具體原因，諸如存在與村組的債權(quán)債務(wù)糾紛，對(duì)村組干部處理問題不公不滿意等而拒交提留。1997年之前農(nóng)戶欠款很少的另一個(gè)原因是當(dāng)時(shí)實(shí)行糧食“戶賣村結(jié)”，村組根據(jù)上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)及村組加碼的數(shù)額，直接從農(nóng)戶應(yīng)得賣糧款中扣除。有些部門如耕牛保險(xiǎn)、畜禽防疫部門通過村組干部向農(nóng)戶搭車收費(fèi)，村干部得到的高額回扣可以占到搭車收費(fèi)款的20%。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)日益沉重的負(fù)擔(dān)不滿，不愿賣糧，催糧日漸成為鄉(xiāng)村干部的主要工作和難度最大的工作。

J市是糧產(chǎn)區(qū)，1990年代中期正是國(guó)際上關(guān)心“誰來養(yǎng)活中國(guó)”的時(shí)期，對(duì)糧食的重視便是糧價(jià)一提再提。農(nóng)民負(fù)擔(dān)也在迅速增加，只是曾達(dá)0.80元/斤的稻谷價(jià)格抵消了農(nóng)民對(duì)沉重負(fù)擔(dān)的感受。自1996年以來，糧食價(jià)格一路下滑，一度只有0.30元/斤，農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻不僅未減，而且繼續(xù)上升，并在1998年左右達(dá)到最高峰，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入越來越少，真正交不起稅費(fèi)提留的農(nóng)戶越來越多，開始是5%，第二年10%，第三年20%，第四年便開始有一半的農(nóng)戶不再上繳提留。農(nóng)戶欠款便越來越多。

根據(jù)我們對(duì)A鎮(zhèn)24個(gè)村（缺A鎮(zhèn)另外5個(gè)村的資料）2000年合同兌現(xiàn)情況的統(tǒng)計(jì)，24個(gè)村中，有13個(gè)村的兌現(xiàn)率不足80%，有21個(gè)村交清全年負(fù)擔(dān)稅費(fèi)農(nóng)戶的比例低于總戶數(shù)的70%，其中有14個(gè)村有接近或超過50%的農(nóng)戶未交清當(dāng)年稅費(fèi)。有4個(gè)村竟有70%以上農(nóng)戶未交清當(dāng)年稅費(fèi)。

如前已述，A鎮(zhèn)是S縣村級(jí)債務(wù)最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況不說可知。到了2000年，S縣便有相當(dāng)部分村級(jí)組織事實(shí)上處于癱瘓狀態(tài)。2001年S縣糧食普遍增產(chǎn)且糧價(jià)未降低，向農(nóng)民收取稅費(fèi)提留的難度稍稍降低，其中有幾個(gè)老大難鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年完成的稅費(fèi)提留任務(wù)好于2000年。據(jù)S縣有關(guān)部門反映，收取稅費(fèi)情況與鄉(xiāng)村兩級(jí)收取稅費(fèi)手段是否強(qiáng)硬直接相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)收取手段強(qiáng)硬，收取情況就好。若手段強(qiáng)硬出了問題，收取稅費(fèi)情況反而更糟。比如紀(jì)山鎮(zhèn)歷年收取稅費(fèi)任務(wù)完成得都相當(dāng)好，在全縣排前幾位。但2001年因?yàn)榻鹋４宕甯刹康揭晦r(nóng)戶收取稅費(fèi)時(shí)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，村干部將戶主打傷，戶主到市里告狀，市領(lǐng)導(dǎo)批示查處村干部，并由村里補(bǔ)償農(nóng)民住院治療費(fèi)用。此事讓金牛村和全鎮(zhèn)農(nóng)民看到了拒交稅費(fèi)的希望，周邊村莊農(nóng)民到告狀農(nóng)戶家取經(jīng)者絡(luò)繹于途，全鎮(zhèn)收取稅費(fèi)難度驟然加大，至2000年11月中旬，全鎮(zhèn)收取稅費(fèi)不足50%，排到全縣后進(jìn)之列。而村級(jí)負(fù)債最多鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一的拾橋鎮(zhèn)的情況較紀(jì)山鎮(zhèn)更糟。2001年預(yù)計(jì)向農(nóng)戶征收600萬元稅費(fèi)提留，至2001年10月中旬，僅有100萬元入庫(kù)，鎮(zhèn)村組三級(jí)干部已有近一年時(shí)間沒有發(fā)工資了。拾橋鎮(zhèn)的情況也許是全縣最糟糕的，卻不是唯一的。公務(wù)員之家版權(quán)所有

J市的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是相當(dāng)重的。仍以A鎮(zhèn)為例，A鎮(zhèn)是S縣乃至J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)最輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，根據(jù)A鎮(zhèn)1999年資金清收表的數(shù)據(jù)，1999年鎮(zhèn)向村一級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)提留（含共同生產(chǎn)費(fèi)）總計(jì)15,991,791元，以全鎮(zhèn)84,771畝耕地，32,606人計(jì)算，畝平負(fù)擔(dān)為188.6元（其中共同生產(chǎn)費(fèi)畝平30元），人平490.5元。這只是鎮(zhèn)下達(dá)到村的負(fù)擔(dān)，村下達(dá)到組，組下達(dá)到戶，都要層層加碼，一般在畝平30元，人平60元以上。2001年D鎮(zhèn)季橋村有些村民小組的畝平負(fù)擔(dān)達(dá)到280元。向農(nóng)民收了這么多錢，其結(jié)果卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍負(fù)債，村一級(jí)也普遍負(fù)債，債權(quán)債務(wù)相抵，依然負(fù)債。