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薪酬制度是公務(wù)員制度體系中最為敏感的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是實(shí)施公務(wù)員管理過程中一個(gè)無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。公務(wù)員薪酬制度設(shè)計(jì)得是否合理，不但直接影響公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和公務(wù)員工作的積極性，而且關(guān)系到公共行政管理的效率和公正性，甚至?xí)绊懮鐣?huì)公眾與政府之間的關(guān)系。

一、公務(wù)員薪酬制度——一個(gè)無法回避的話題

在實(shí)行積極財(cái)政政策的幾年里，公務(wù)員連續(xù)獲得加薪，直到2002年初“兩會(huì)”召開期間，國家財(cái)政部部長(zhǎng)宣布將在當(dāng)年下半年再一次提高公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，但由于多種因素的影響，該計(jì)劃被暫時(shí)擱置，公務(wù)員連續(xù)集體加薪暫時(shí)告一段落。然而，如何建立一套科學(xué)、合理的公務(wù)員薪酬制度卻再一次被提上議事日程。目前，社會(huì)對(duì)公務(wù)員的薪酬水平評(píng)價(jià)不一：有人認(rèn)為，提高公務(wù)員的收入有利穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，提高公務(wù)員的積極性，為實(shí)施“以薪養(yǎng)廉”奠定基礎(chǔ)；也有人認(rèn)為，公務(wù)員的收入已明顯高于社會(huì)從業(yè)人員平均收入的水平，應(yīng)該嚴(yán)格控制公務(wù)員收入的增長(zhǎng)；甚至有人認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)民收入增長(zhǎng)減緩、城鎮(zhèn)失業(yè)人口有所增加的情況下，我們應(yīng)該效法香港適當(dāng)降低公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于處于不同的利益階層，社會(huì)各屆對(duì)公務(wù)員的薪酬制度會(huì)有不同的價(jià)值判斷。公務(wù)員的收入源自于納稅人，其薪酬制度引起多方爭(zhēng)議并不足為奇。我們應(yīng)該正視這些爭(zhēng)議，要從全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、制度化的角度來探索如何建立一套合法、合理的公務(wù)員薪酬制度。既要使公務(wù)員的收入與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相一致，令納稅人覺得合理和滿意；也要使行政機(jī)關(guān)能夠留住優(yōu)秀人才為政府服務(wù)，令公務(wù)員隊(duì)伍保持較大的吸引力和較高的團(tuán)隊(duì)士氣。本文通過對(duì)不同國家和地區(qū)公務(wù)員薪酬制度的分配原則、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、薪酬調(diào)整機(jī)制、配套的津貼和福利制度方面進(jìn)行比較分析，吸取不同國家和地區(qū)公務(wù)員薪酬制度中共性的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國公務(wù)員薪酬體系現(xiàn)狀的實(shí)際分析，對(duì)我國公務(wù)員薪酬制度的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)以及政策性安排提出粗淺的建議，希望在建立公務(wù)員的合理物質(zhì)保障方面起到拋磚引玉的作用。

二、部分國家、地區(qū)公務(wù)員薪酬制度的基本分配原則的比較研究

實(shí)行國家公務(wù)員制度的國家和地區(qū)，由于國情不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公務(wù)員薪酬制度存在著一定的差別，但一般來說都遵循依法分配原則、平等原則和平衡比較原則。

（一）依法分配原則

從各國的情況來看，公務(wù)員薪酬的決定方式主要有3種形式：法律方式、行政方式、共同協(xié)調(diào)方式。

1、法律方式。國外公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)都有明確的法律規(guī)定，如美國在1962年頒布了《聯(lián)邦工資法》，統(tǒng)一了公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)；1970年和1978年又先后頒布了《聯(lián)邦工資比較法》和《文官改革法》。作為發(fā)展中國家的泰國，也在1928年頒布了第一部公務(wù)員法，規(guī)定公務(wù)員工資實(shí)行品位制。我國公務(wù)員工資制度的基本原則和依據(jù)沒有以法律的形式系統(tǒng)、完整地表述出來，只是在國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》（國發(fā)〔1993〕79號(hào)）中提出了機(jī)關(guān)工資改革的五項(xiàng)原則——即按勞分配原則、正常增資原則、比較平衡原則、物價(jià)補(bǔ)償原則和因地津貼原則。由于我國至今仍未出臺(tái)《國家公務(wù)員法》，現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度沒有明確的法律依據(jù)，反映我國用法律來管理國家公務(wù)員薪酬制度的進(jìn)程仍處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。

2、行政方式。如印度沒有專門制定公務(wù)員的工資法律，由中央委員會(huì)專門負(fù)責(zé)制定公務(wù)員的工資政策和工資標(biāo)準(zhǔn)。我國部分地區(qū)也開始試行采用行政方式來決定公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。例如2003年4月，佛山市政府宣布：為規(guī)范轄區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)級(jí)公務(wù)員的收入，對(duì)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行15萬元至10萬元的年薪制，就是用行政方式確定公務(wù)員收入的典型例子。

3、共同協(xié)調(diào)方式。如我國的香港特別行政區(qū)，政府要通過與公務(wù)員進(jìn)行談判、協(xié)商后，才能最終確定如何調(diào)整公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員如果對(duì)協(xié)商結(jié)果不滿意，公務(wù)員工會(huì)會(huì)組織公務(wù)員進(jìn)行游行、示威等方式表達(dá)不滿，甚至向公眾暗示如果一旦公務(wù)員減薪，會(huì)引發(fā)私人機(jī)構(gòu)連串的減薪浪潮，從而利用社會(huì)向政府施加壓力。

（二）平等原則

幾乎所有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國家，公務(wù)員的薪酬分配都采用平等原則，即不考慮公務(wù)員的性別、種族、政治背景、工作部門等差別，同級(jí)公務(wù)員只要從事相同或相近的工作，工資收入都大致相同。目前，我國許多地區(qū)行政機(jī)關(guān)實(shí)行“收支兩條線”，以及財(cái)政委托銀行統(tǒng)一發(fā)放工資，統(tǒng)一發(fā)放津貼、補(bǔ)貼等，目的都是為了消除同一地區(qū)不同單位公務(wù)員收入的差別，向公務(wù)員薪酬制度“平等原則”的目標(biāo)不斷靠攏。

（三）平衡比較機(jī)制原則

該原則要求公務(wù)員的收入與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)層次人員的工資水平大體持平，不應(yīng)該過分懸殊。如果公務(wù)員的薪酬偏高，會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，引起社會(huì)公眾對(duì)政府和公務(wù)員群體的不滿；如果偏低，則使政府的優(yōu)秀人才流向其它行業(yè)，影響公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。因此，美國、日本、新加坡、香港等地，基本上都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)從事公務(wù)員薪酬水平和趨勢(shì)的評(píng)估，通過動(dòng)態(tài)的評(píng)估掌握企業(yè)工資的變動(dòng)情況，及時(shí)提出調(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的建議。一般而言，公務(wù)員的工資水平往往處在社會(huì)平均工資的中等偏上水平。實(shí)際上，上述國家、地區(qū)的公務(wù)員收入會(huì)明顯高于制造業(yè)從業(yè)人員的平均工資水平，而略低于IT等高科技行業(yè)和大型的跨國公司員工的水平。

我們雖然原則上提倡公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的增長(zhǎng)和物價(jià)指數(shù)做出相應(yīng)的調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，并沒有完全建立一個(gè)公平、合理的公務(wù)員工資水平的評(píng)估機(jī)制來及時(shí)調(diào)整公務(wù)員工資的標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人民生活水平整體有了質(zhì)的飛躍。但是從全國范圍來看，公務(wù)員的工資從1979年到2001年僅調(diào)整了6次。其中，1993—1997年4年多時(shí)間里，公務(wù)員的工資沒有調(diào)整過；而在1999—2001年期間，則連續(xù)3次調(diào)整公務(wù)員工資，且調(diào)整的幅度較大，目的是通過幾年的連續(xù)加薪，將公務(wù)員工資與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距通過“小步快跑”的形式補(bǔ)回來。但是這樣的調(diào)整無論是從調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的確定，還是調(diào)整時(shí)間的確定都沒有通過科學(xué)的、公開的方式進(jìn)行分析和論證，顯得依據(jù)不夠充足且缺乏規(guī)律，不能讓社會(huì)公眾完全理解和接受。

三、部分國家、地區(qū)公務(wù)員薪酬制度的收入構(gòu)成的比較研究

實(shí)行公務(wù)員制度的國家，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔。工資收入一般占總收入的70%-80%，津貼約占20%-30%，津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區(qū)津貼。工作津貼是指公務(wù)員因加班工作和特殊崗位而得到的額外報(bào)酬，如加班津貼、特殊崗位津貼和交通津貼等；生活津貼是指公務(wù)員在生活上的特殊需要和特殊情況而獲得的額外補(bǔ)助，如住房津貼、子女教育津貼、物價(jià)津貼等；地區(qū)津貼是指公務(wù)員在特殊地區(qū)工作和生活而獲得的額外報(bào)酬，如美國的特殊地區(qū)津貼、印度的城市補(bǔ)貼等。我國發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)與國際慣例正好相反，我們的公務(wù)員每月工資收入（即職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資之和）一般僅有幾百元至1000多元，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的津貼（補(bǔ)貼）則遠(yuǎn)高于公務(wù)員工資。目前，廣東省直機(jī)關(guān)與廣州市直機(jī)關(guān)的廳級(jí)公務(wù)員的津貼已達(dá)5000-6000元/月，處級(jí)公務(wù)員的津貼也有4000元/月，津貼已成為公務(wù)員的主要收入來源，工資收入占公務(wù)員整體收入的比例嚴(yán)重偏低。由于可見，我國公務(wù)員薪酬的高低主要還是看地方政府決定發(fā)放多少津貼，而不是中央政府決定發(fā)放多少工資。

此外，其它國家、地區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)級(jí)差主要通過兩個(gè)方面來體現(xiàn)：一是職務(wù)工資差別，主要是體現(xiàn)職務(wù)責(zé)任貢獻(xiàn)的區(qū)別，通常這個(gè)差別比較大，作為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，以香港為例（見附表），特區(qū)行政長(zhǎng)官的月薪是27萬元，初級(jí)公務(wù)員的起薪點(diǎn)是8000多元，相差32倍。首長(zhǎng)級(jí)（司、局級(jí)）公務(wù)員之間的級(jí)差則相對(duì)較少，相差約2—3萬元。二是年功工資（或稱工齡工資）的差別，主要體現(xiàn)在工資點(diǎn)的分布和標(biāo)準(zhǔn)方面適當(dāng)拉開差距，主要是作為一種激勵(lì)機(jī)制，對(duì)稱職的公務(wù)員的一種物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和鞭策。

從全國范圍來說，我們公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)的級(jí)差還是偏低，很難體現(xiàn)對(duì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、職務(wù)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償意義。我國的工資級(jí)差主要有四個(gè)方面：一是級(jí)別工資的級(jí)差，按2001年10月的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算（下同），最高為1166元，最低為115元，最高最低差距10倍，平均每級(jí)級(jí)差在50元左右；二是職務(wù)工資的級(jí)差，同一檔次的不同職務(wù)工資差不超過250元，一般在70—80元左右；三是同一職務(wù)工資檔次的級(jí)差，最高總理級(jí)每個(gè)檔次之間的差額是120元，最低辦事員級(jí)每檔工資的差額是12元，平均在30—40元之間；四是工齡工資的級(jí)差，工齡每增加一年，工資增加1元。上述四種級(jí)差綜合，剔除職務(wù)工資檔次的交叉因素，每個(gè)職務(wù)的工資級(jí)差100元以內(nèi)。如果與平均工資水平比較，級(jí)差水平是平均工資水平的20—30%，與香港或其他國家、地區(qū)的公務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)級(jí)差的平均工資水平的倍數(shù)比較，明顯偏低。我國公務(wù)員通過檔次工資和級(jí)別工資的提升獲得工資增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制也存在時(shí)間長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)低的問題，提升一檔職務(wù)工資和一個(gè)級(jí)別工資收入分別只增加約50—60元。按現(xiàn)行的物價(jià)水平，對(duì)于提高公務(wù)員的生活水平?jīng)]有實(shí)質(zhì)性的意義，更不用說發(fā)揮激勵(lì)作用了。

四、部分國家、地區(qū)與公務(wù)員薪酬制度密切相關(guān)的福利制度的比較研究

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的公務(wù)員福利制度的特點(diǎn)：一是公務(wù)員福利的形式和水平基本統(tǒng)一。在工資津貼之外，公務(wù)員享受何種福利、通過何種形式獲得福利都是比較明確和統(tǒng)一的，通過統(tǒng)一的福利補(bǔ)貼制度獲得生活或消費(fèi)的滿足等；二是健全的社會(huì)保障機(jī)制是公務(wù)員福利制度的一個(gè)基本要素，公務(wù)員所享受的醫(yī)療等福利基本上都是通過社會(huì)保障體系來實(shí)現(xiàn)的；三是福利性消費(fèi)補(bǔ)貼在福利補(bǔ)貼中所占的比重越來越大，以維持公務(wù)員處于社會(huì)中上的生活水平和滿足公務(wù)員高層次的文化需求。四是用法律形式保證公務(wù)員獲得救濟(jì)和補(bǔ)償。如日本的《國家公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法》都明確規(guī)定：公務(wù)員因公負(fù)傷、致殘或死亡，政府對(duì)公務(wù)員本人或遺屬的救濟(jì)或補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

比較而言，我國的公務(wù)員福利制度與其他國家、地區(qū)公務(wù)員福利制度存在許多不同的地方。一是生活性的福利水平的不平等、不確定性。在我國，各級(jí)政府部門是公務(wù)員生活性福利的主要提供者，各個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)狀況就直接影響到公務(wù)員所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政單位預(yù)算的剛性約束不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)與下屬的事業(yè)單位和國有、集體企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，各個(gè)部門之間的經(jīng)濟(jì)狀況的差別懸殊，也就導(dǎo)致了公務(wù)員福利水平的不平等、不確定性；二是福利形式過于社會(huì)化。我國公務(wù)員的部分福利是通過建設(shè)集體生活設(shè)施和文化設(shè)施來體現(xiàn)，而這些設(shè)施——如食堂、車隊(duì)、幼兒園、體育設(shè)施等本來都可以通過社會(huì)化的服務(wù)獲得的，將有限的福利資金投入到這些社會(huì)服務(wù)化的設(shè)施中，有“機(jī)關(guān)辦社會(huì)”之嫌；三是福利補(bǔ)貼的發(fā)放不規(guī)范、不統(tǒng)一。目前我國對(duì)其他的福利補(bǔ)貼沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，這也是導(dǎo)致我國公務(wù)員津貼制度混亂的原因之一。

比較而言，我國的公務(wù)員薪酬體制還存在一個(gè)特點(diǎn)，就是在統(tǒng)一的公務(wù)員薪酬制度外，還普遍存在地區(qū)性補(bǔ)貼。因?yàn)椴煌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在不平衡的現(xiàn)象，導(dǎo)致各地區(qū)的物價(jià)水平、居民的人均收入、地方政府的財(cái)力參差不齊。為了增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，部分地區(qū)出臺(tái)一些公務(wù)員補(bǔ)貼津貼的“土政策”，造成不同地區(qū)公務(wù)員整體收入水平的差異。

從上述的分析當(dāng)中，我們不難發(fā)現(xiàn)目前我國公務(wù)員薪酬制度中不科學(xué)、不完善和不合理的成分。突出表現(xiàn)是“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”。正是由于上述的各種原因，使得公務(wù)員的薪酬不能充分體現(xiàn)公務(wù)員的勞動(dòng)價(jià)值和社會(huì)精英地位，還有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)追求自身利益的最大化，甚至滋生權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。

五、建立公務(wù)員薪酬制度的政策探討

（一）制定公務(wù)員薪酬制度的基本原則

通過借鑒其他國家、地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國公務(wù)員薪酬制度的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，在如實(shí)承認(rèn)公務(wù)員個(gè)人的物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)“合理、規(guī)范、透明”的方向，設(shè)計(jì)公務(wù)員薪酬制度應(yīng)具備以下5個(gè)原則：

第一，公務(wù)員工資水平和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有明確的法律或政策作為指引，并通過科學(xué)、合理、公開的評(píng)估機(jī)制來確定，使公務(wù)員工資水平保持相對(duì)的穩(wěn)定性，既不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)而引起實(shí)際工資水平的下降，也不能脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平。

第二，公務(wù)員的薪酬制度應(yīng)該是一個(gè)統(tǒng)一的體系，這并非指公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)或收入水平的絕對(duì)統(tǒng)一，而是指公務(wù)員薪酬制度應(yīng)該在統(tǒng)一的目標(biāo)、原則、依據(jù)、方法的指導(dǎo)下運(yùn)行，體現(xiàn)國家對(duì)公務(wù)員薪酬制度的統(tǒng)一指導(dǎo)，承認(rèn)和允許地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異所引起的合理的收入差距。

第三，公務(wù)員的薪酬制度不但能夠充分滿足基本生活需要，而且能夠通過合理的級(jí)差體現(xiàn)職務(wù)貢獻(xiàn)、資歷貢獻(xiàn)、學(xué)歷貢獻(xiàn)、績(jī)效貢獻(xiàn)，在公務(wù)員隊(duì)伍中形成一種不斷提高工作績(jī)效、提升自身綜合素質(zhì)的良性激勵(lì)機(jī)制，打造公務(wù)員的精英團(tuán)體地位。

第四，公務(wù)員的津貼制度是公務(wù)員工資制度的重要補(bǔ)充，其作用主要是解決無法在工資層面上處理的各種特殊的、需要區(qū)別對(duì)待的勞動(dòng)報(bào)酬問題，地方政府應(yīng)該在調(diào)查當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的薪酬水平的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的津貼標(biāo)準(zhǔn)。

第五，公務(wù)員的福利制度應(yīng)該能夠通過適當(dāng)?shù)男问綖楣珓?wù)員提供一種公平的生活保障和生活質(zhì)量，滿足公務(wù)員在共同的物質(zhì)和文化生活方面的需要。

（二）進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員薪酬制度的政策建議：

1、公務(wù)員薪酬制度的目標(biāo)——體現(xiàn)公務(wù)員“物有所值”的精英地位

薪酬制度目標(biāo)是指導(dǎo)我們制定公務(wù)員薪酬的具體政策的“引航燈”。薪酬制定的目標(biāo)應(yīng)確立公務(wù)員薪酬在社會(huì)工資收入體系中的地位，并保障公務(wù)員薪酬制度的相對(duì)穩(wěn)定性。公務(wù)員普遍屬于高素質(zhì)的管理和技術(shù)人才，他們?cè)谥贫ü舱摺⑻峁┕卜?wù)所發(fā)揮的作用將直接影響社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程，直接影響公眾所能享受到的公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，國家對(duì)于公務(wù)員的素質(zhì)要求越來越高，任何優(yōu)秀人才都必須參加公開招考或公開選拔，通過的嚴(yán)格筆試、面試、考核等程序才能加入公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員管理體制已經(jīng)確定了行政機(jī)關(guān)是聚集優(yōu)秀人才的機(jī)構(gòu)。與之相適應(yīng)，在確定公務(wù)員薪酬目標(biāo)的過程也應(yīng)該體現(xiàn)這些優(yōu)秀人才的價(jià)值所在。在這方面，香港的公務(wù)員薪酬目標(biāo)已充分體現(xiàn)公務(wù)員要實(shí)行“精英制”，貫徹吸引優(yōu)秀人才、物有所值和公平原則十分值得借鑒。

2、公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的政策探討

公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)主要包括工資、津貼和福利三個(gè)組成部分，在公務(wù)員薪酬制度中各自發(fā)揮著獨(dú)特的作用，如果把三部分的內(nèi)容簡(jiǎn)單地混在一起，將難以區(qū)分薪酬制度中各自所發(fā)揮的調(diào)節(jié)個(gè)人收入的作用。因此，我們首先提出的薪酬構(gòu)成的政策建議是：

第一，清晰界定工資、津貼和福利在公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)中的地位、性質(zhì)與作用。目前，我國公務(wù)員薪酬制度中工資、津貼、福利三部分的含義和作用是相互交叉的：在工資收入中包含各種津貼的內(nèi)容，而津貼項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，又將應(yīng)由福利制度解決的問題摻合進(jìn)來，使得工資、津貼和福利各自在調(diào)節(jié)公務(wù)員個(gè)人收入分配上的作用得不到充分發(fā)揮，也就使薪酬制度不能有效地解決地區(qū)差別、生活成本不同等各種差別因素問題。因此，必須清晰界定工資、津貼和福利在薪酬結(jié)構(gòu)中的地位和作用。

（1）工資在薪酬結(jié)構(gòu)中應(yīng)占主導(dǎo)地位，是薪酬結(jié)構(gòu)的核心部分，是按勞取酬的首要體現(xiàn)，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。因?yàn)椴徽撌窃诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公務(wù)員工作所付出勞動(dòng)是基本相同的，因而理應(yīng)獲得相同的勞動(dòng)報(bào)酬。

（2）津貼是薪酬結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是工資的重要補(bǔ)充。津貼的作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是彌補(bǔ)各個(gè)地區(qū)物價(jià)水平不同造成的基本生活成本差異；二是由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，津貼可以滿足公務(wù)員保持與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)層次人員的相近生活素質(zhì)而產(chǎn)生的訴求；三是對(duì)于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動(dòng)的補(bǔ)償。在條件成熟時(shí)，部分補(bǔ)助性質(zhì)的補(bǔ)貼應(yīng)逐步納入工資范疇。

（3）福利是公務(wù)員薪酬制度的必要補(bǔ)充，它解決的是公務(wù)員的生活負(fù)擔(dān)、共同物質(zhì)文化需要和社會(huì)保障等問題。通過運(yùn)用科學(xué)的方法確定公務(wù)員工資、津貼、福利具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，將可以比較完整地涵蓋公務(wù)員薪酬制度的各種要素，并且使公務(wù)員薪酬收入的差距具有合理的依據(jù)。提高公務(wù)員福利的社會(huì)化、商品化、貨幣化的程度，如全國范圍的“房改”和個(gè)別地區(qū)的“車改”就是公務(wù)員福利貨幣化的典型例子。

第二，賦予有獨(dú)立財(cái)政的地方政府制定地方津貼的權(quán)力。由于我國實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的行政管理和財(cái)政管理體制，所以只有地方政府最了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，如何在財(cái)力范圍內(nèi)解決公務(wù)員生活成本差異，保證公務(wù)員維持與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)層次人員的相近生活素質(zhì)等問題，也只有地方政府最有發(fā)言權(quán)。因此，在中央政府統(tǒng)一制定的地方津貼測(cè)定方法和運(yùn)行機(jī)制的大框架下，賦予地方政府制定地方津貼的權(quán)力，既可以維持薪酬制度的統(tǒng)一性，也可以保持津貼的靈活性，并充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，有效解決生活水平成本差異和維持公務(wù)員生活素質(zhì)的問題。同等職務(wù)的公務(wù)員因工作調(diào)動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)往經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而引起的工資收入下降也就找到了合情合理的解釋依據(jù)——收入降低不是因?yàn)閯趧?dòng)報(bào)酬的減少，而是由于享受同等質(zhì)量的生活水平所付出的貨幣成本減少等原因所造成的。同時(shí)，也為大刀闊斧地取消各單位自行制定的補(bǔ)貼津貼奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因?yàn)榈胤礁郊咏蛸N實(shí)際上已經(jīng)解決了包括物價(jià)差、生活性支出等各種因素造成公務(wù)員實(shí)際收入比名義收入低的問題，各地也就沒有必要再制定各種“土政策”來彌補(bǔ)公務(wù)員生活需求的不足。

3、公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的政策探討

第一，建立公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和確定機(jī)制。建立公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和確定機(jī)制是落實(shí)公務(wù)員薪酬的平衡比較原則的必要要求?！秶夜珓?wù)員暫行條例》第六十七、六十六條明確規(guī)定：“國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)，有計(jì)劃地提高國家公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，使國家公務(wù)員的實(shí)際工資水平不斷提高”，“國家公務(wù)員工資水平與國有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平”，《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》也提出“建議黨政機(jī)關(guān)工作人員工資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平聯(lián)系的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)”。要使公務(wù)員薪酬制度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，就必須通過科學(xué)、合理的評(píng)估機(jī)制來完成，沒有深入調(diào)查和比較分析的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整決定都是草率和缺乏依據(jù)的。

薪酬評(píng)估和確定機(jī)制包括薪酬評(píng)估方法的運(yùn)用和運(yùn)行方式的設(shè)置兩方面的內(nèi)容。評(píng)估方法包括綜合比較法和分類比較法兩種方式。綜合比較法主要是用于總體水平的確定上，如將公務(wù)員工資的總體水平與社會(huì)平均收入水平進(jìn)行比較。分類比較主要是用于公務(wù)員職位工資、檔次工資的設(shè)計(jì)方面，如通過與企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的各個(gè)職位工資的標(biāo)準(zhǔn)和水平。運(yùn)行方式的設(shè)置包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的獲得、評(píng)估專家的組成、評(píng)估的頻率和時(shí)間設(shè)定、工資方案的咨詢和實(shí)施等具體的內(nèi)容?？梢詤⒄障愀鄣淖龇ǔ闪⒐珓?wù)員薪酬評(píng)估委員會(huì)，專門從事公務(wù)員薪酬評(píng)估工作，并提出薪酬調(diào)整的建議；也可以通過聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)估，并由政府有關(guān)部門根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定薪酬調(diào)整方案。評(píng)估的頻率一般是一年評(píng)估一次。

第二，合理制定公務(wù)員薪酬級(jí)差?？茖W(xué)制定工資標(biāo)準(zhǔn)或津貼標(biāo)準(zhǔn)的級(jí)差，無論從理論上還是從實(shí)踐上，都具有積極的意義。因?yàn)榧?jí)差過大會(huì)引起中下層人員的不滿，助長(zhǎng)高層人員的特權(quán)習(xí)氣，造成公職人員內(nèi)部人際關(guān)系的緊張和對(duì)立；級(jí)差過小，則會(huì)滋生平均主義，助長(zhǎng)敷衍塞責(zé)不求進(jìn)取、不負(fù)責(zé)任的風(fēng)氣，乃至引起優(yōu)秀人才的外流。級(jí)差的設(shè)計(jì)應(yīng)以解決責(zé)任貢獻(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、教育機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償兩個(gè)問題為目標(biāo)。前者可以通過職位工資的級(jí)差來實(shí)現(xiàn)，后者可以通過資歷工資級(jí)差來實(shí)現(xiàn)。職位之間的級(jí)差水平應(yīng)能夠明顯提高公務(wù)員的生活水平和生活質(zhì)量。職位內(nèi)的檔次工資級(jí)差水平應(yīng)具有明顯的激勵(lì)作用。職級(jí)越高，級(jí)差水平可以越大，從而體現(xiàn)職級(jí)的責(zé)任貢獻(xiàn)。假設(shè)科級(jí)與處級(jí)的級(jí)差是200元，則處級(jí)與廳級(jí)的級(jí)差可以達(dá)到400元。職級(jí)內(nèi)正副職、領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的級(jí)差可以比較平緩，或者通過適用不同的檔次工資來實(shí)現(xiàn)。

第三，逐步引入績(jī)效工資?？?jī)效工資是將公務(wù)員的工作表現(xiàn)與工資緊密掛鉤，工作成效越顯著，工資收入越多，充分發(fā)揮工資的激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?，F(xiàn)階段，績(jī)效工資越來越受到西方發(fā)達(dá)國家的重視：日本政府《一般職員報(bào)酬法》規(guī)定，公務(wù)員工作優(yōu)良者12個(gè)月提薪一次，工作成績(jī)格外優(yōu)秀者提前提薪或越級(jí)提薪；加拿大對(duì)公務(wù)員的增資主要看表現(xiàn)，成績(jī)突出的可以一次升幾級(jí)，直至本職位的工資最高限度，或者在最高工資額之外另加獎(jiǎng)金?？?jī)效工資的量化是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程，只有在政府公共管理的各項(xiàng)工作能夠被合理地分解成具體的項(xiàng)目或可以量化的任務(wù)的前提下，才能通過項(xiàng)目評(píng)估或者各種數(shù)量指標(biāo)考核來科學(xué)評(píng)定公務(wù)員的績(jī)效。但是，績(jī)效工資在挖掘人才、充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性中所發(fā)揮的作用是不容忽視的，因此，績(jī)效工資可以在一些職能比較簡(jiǎn)單的部門首先試行，待條件成熟后再在其它政府部門逐步推開。

（三）進(jìn)一步完善公務(wù)員薪酬制度相關(guān)的配套管理措施

為了確保薪酬是公務(wù)員唯一的收入來源，除了要建立中高級(jí)公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、配偶子女經(jīng)商匯報(bào)制度等監(jiān)督制度之外，更要抓好公務(wù)員薪酬的制度環(huán)境建設(shè)：一是強(qiáng)化公共財(cái)政管理，大力推進(jìn)部門預(yù)算、集中支付和政府采購制度的改革；二是采取有效措施切斷行政機(jī)關(guān)與下屬事業(yè)單位、甚至是事業(yè)單位開設(shè)的企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。由于有規(guī)范化的預(yù)算制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算約束，使各行政機(jī)關(guān)不能在預(yù)算外獲得額外財(cái)力。否則，公務(wù)員薪酬制度將失去其應(yīng)有的意義。

附表：2002年香港公務(wù)員薪酬簡(jiǎn)表

職務(wù)

月薪

行政長(zhǎng)官

270750港元

政務(wù)司司長(zhǎng)

227450港元

財(cái)政司司長(zhǎng)

215000港元

律政司司長(zhǎng)

202700港元

局長(zhǎng)級(jí)官員

190100港元

署長(zhǎng)級(jí)官員

170750港元

高級(jí)公務(wù)員

起薪點(diǎn)為50350港元

中級(jí)公務(wù)員

起薪點(diǎn)為15521港元

初級(jí)公務(wù)員

起薪點(diǎn)為8313港元