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【摘要】當前有關(guān)農(nóng)村河道治理沒有出臺專項立法，以柔性條款為主，缺乏強制力，且規(guī)范其的地方性法律文件位階較低，使實施受阻。明確地方環(huán)保部門、地方水行政主管部門以及各地政府的責任，并以此為基礎制定農(nóng)村河道治理的責任清單，并加強監(jiān)管，提高日常法律宣傳的力度與廣度，拓寬農(nóng)村河道治理的發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村河道；治理；責任分工

農(nóng)村河道對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，長期以來，它在農(nóng)村中扮演著澆灌土地、泄洪防汛以及向農(nóng)村居民提供生活用水等多重角色。但是隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，諸多工廠將廠址搬移到農(nóng)村河道旁肆意排放工業(yè)廢水，加上周邊居民產(chǎn)生的生活污水和生活垃圾，河道中純凈的水資源逐漸被污染，亟需對其進行綜合整治。

1當前有關(guān)農(nóng)村河道治理的法律體系中存在的問題

1.1沒有專門的單行立法

查詢國家層面中涉及農(nóng)村河道治理的法律可以發(fā)現(xiàn)：并沒有直接的單項立法，個別法律中只是涉及農(nóng)村河道治理的問題，如《憲法》、《環(huán)境保護法》、《水法》等。行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的更具體，且有專門針對河大管理的條例，如《中華人民共和國河道管理條例》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等。雖然我國當前已經(jīng)初步形成了有關(guān)農(nóng)村河道治理的法律體系，涵蓋了多部門、多層級的規(guī)定，但是體系較為零散，而且相關(guān)規(guī)定大多只是在提及保護環(huán)境及水治理中提到，缺乏對農(nóng)村河道治理的專門立法。

1.2以柔性條款為主，缺乏強制力

相較于城市中的大中型河流，農(nóng)村河道的污染比較復雜，涵蓋多種屬性的物質(zhì)材料。政府針對農(nóng)村可能出現(xiàn)的各種污染問題頒布規(guī)章或者規(guī)范性文件予以治理，雖然政府已經(jīng)明確知道之前的農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式會對農(nóng)村河道造成污染，但是扭轉(zhuǎn)當前的方式不能一蹴而就，如果過于強硬，會影響我國的糧食產(chǎn)量，這關(guān)乎民生，不利于社會穩(wěn)定，所以規(guī)范中的條款比較柔性，只是提出一些建議指導居民較少對河道的污染，缺乏強制力，所以效果并不突出。

1.3地方性的法律文件位階較低，實施受阻

主管農(nóng)村河道的責任部門較多，不僅包括行政主管部門，還包括環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等專門部門，這些部門根據(jù)自己的職責出臺了一些與農(nóng)村河道治理相關(guān)的政府規(guī)章，這些文件是從具體的污染種類入手進行規(guī)范，是一種可行有效的源頭防治行政立法。各地區(qū)人大及其常委會和政府在上位法的基礎上，會發(fā)揮地方特色，出臺適宜本地河道治理的地方性法規(guī)、條例，各地的管理條例中都包含了農(nóng)村河道管理的標準和實施細節(jié)。然而，地方性法規(guī)及規(guī)范性文件可以發(fā)揮地方特色，更具針對性，但是地方性的法律文件法律位階較低，強制性較弱，缺乏針對農(nóng)村河道主管管理部門違規(guī)如何追究責任的規(guī)定，這使得法律的實施受到阻礙。

2各行政主體在農(nóng)村河道治理的職能劃分

2.1地方環(huán)保部門

一方面需要負責的是農(nóng)業(yè)種植污染，它給河道帶來的主要危險是會造成水體富營養(yǎng)化，藍藻肆虐是主要表現(xiàn)。根據(jù)《環(huán)境保護法》第33條的規(guī)定，應當由各級人民政府負責農(nóng)業(yè)環(huán)境的惡化，但是此條規(guī)定的責任主體太廣泛，只能從部門政府規(guī)章中尋找合適的條款，以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第5條為例，它明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展由農(nóng)業(yè)行政主管部門主要負責農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及監(jiān)管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責其行政區(qū)域的污染防治工作。其罰則也明確界定了由環(huán)保部門對違反本條例及相關(guān)法律法規(guī)造成的污染問題的追責權(quán)力。所以當?shù)氐沫h(huán)保部門是農(nóng)業(yè)種植污染的責任主體之一，需要在已經(jīng)造成污染時，采取相關(guān)舉措治理農(nóng)村河道。另一方面需要負責的是企業(yè)生產(chǎn)污染。早期農(nóng)村集體企業(yè)由于缺乏環(huán)保意識和廢水處理技術(shù)，直接將工業(yè)廢水排放到河道，因此造成了河道的污染。根據(jù)《環(huán)境保護法》《水污染防治法》主體責任部門應為地方環(huán)保部門，重點需要檢查企業(yè)內(nèi)部是否設置了廢水處理設施，并對排放的廢水成分進行檢驗，合格后予以排放。

2.2地方水行政主管部門

自然條件下河道不斷沖刷會形成很多淤積，如若不及時清理，會影響河道的速度和水質(zhì)，這也是當前農(nóng)村河道治理面臨的重點問題之一。這種清理淤積的責任不能光靠村民自愿，需要政府部門承擔起責任，是哪個部門負責，又沒有明確的規(guī)定。首先根據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》第4條可以知道，地方水行政管理部門是河道管理的主管機關(guān)；再看地方性法規(guī)或者政府規(guī)章也是沿用以上的規(guī)定，由地方水行政主管部門承擔清理淤積的責任。

2.3各級政府

農(nóng)村居民生活垃圾污染，通常包括固體廢棄物和和生活污水。我國《固體污染物防治法》并沒有規(guī)定如何處理農(nóng)村生活垃圾，根據(jù)《環(huán)境保護法》第51條的規(guī)定，各級政府要負責農(nóng)村居民生活垃圾的處理，這些不僅包括排放后污水的處理，還包括為農(nóng)村建設相關(guān)設施，即設置生活垃圾分類收集點和建設廢水排放下水道等，并要對隨地倒水或者直接向河道排放的行為進行教育監(jiān)管，注意宣傳教育，培養(yǎng)村民的環(huán)保意識。綜上所述，對于農(nóng)村的河道治理地方人民政府應負第一責任，但是具體各項管治工作分散在政府各部門，同時還需要列明責任主體各自的權(quán)責清單，促進農(nóng)村的河道治理。

3對農(nóng)村河道治理的全方位規(guī)制

3.1完善不同責任主體的權(quán)責清單

從以上分析可知，主要是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府和部門負責農(nóng)村河道的清淤監(jiān)管、污染源治理，主管部門集中于基層，但是我國目前只制定三級的權(quán)責名單，并沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責列明公布，所以針對農(nóng)村河道的治理，需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)納入到權(quán)責名單中。另外，由于法律法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定的比較宏觀，所以在編制權(quán)責清單時也應該將市縣鎮(zhèn)各級的“三定方案”及相關(guān)的規(guī)范性文件作為參考性準則，因為三定方案是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)縣專門制定，可操作性強，以此為依據(jù)編制，能使部門權(quán)責更分明，更好的促使農(nóng)村河道治理。農(nóng)村河道治理的責任主體涉及多重不同級別的行政部門，因此導致各部門的權(quán)力縱橫交錯，權(quán)限不清晰，甚至職權(quán)出現(xiàn)交叉重疊的情況。因此需要采用專項責任清單的方式來規(guī)定對農(nóng)村河道的治理。北京市已經(jīng)率先開始制定環(huán)保類專項權(quán)責清單，效果良好。但是制定專項權(quán)責清單時也要注意內(nèi)容和程序的合理合法，一定要以出臺的法律行政法規(guī)為依據(jù)，并注重程序公開透明，在公布之前通過座談會、網(wǎng)絡平臺以及專家提供意見等方式征詢民眾的意見，以正當程序制定和公布有關(guān)農(nóng)村河道治理的專項權(quán)責名單。

3.2加強對權(quán)責清單中主體的監(jiān)管

構(gòu)建系統(tǒng)的追責和監(jiān)察機制的基礎是要先對清單自身進行核查。主要的審查的內(nèi)容包括權(quán)責清單的合法性以及主管部門的履行情況，合法性審查是看清單的規(guī)定是否符合法律行政法規(guī)，履行情況可以按照“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”的標準，看主管部門是否將農(nóng)村河道治理落實到實處。另外還要對責任主體進行監(jiān)督評價，構(gòu)建嚴格、全面、系統(tǒng)的考核評估機制；內(nèi)部監(jiān)察、審計、紀檢結(jié)合外部社會力量監(jiān)督的全方位立體化的監(jiān)管體系，加大對責任部門違反權(quán)責清單追責的強度和廣度。

3.3提高日常法律宣傳的力度與廣度

日常的宣傳工作目的是要培養(yǎng)村民的環(huán)保法律意識，所以要借用新聞媒體的力量，在媒體上投放環(huán)保的公益廣告及法治宣傳片，各村鎮(zhèn)要定時開展環(huán)保意識宣講會，公告欄及時換新，張貼生活垃圾處理的相關(guān)事項，并將其挨戶通知到，定期在喇叭中宣傳垃圾種類的常識；企業(yè)入職培訓加入環(huán)境保護、河道防護的內(nèi)容。學校以及教育部門也要承擔相應的責任，在學校中開設專門課程從小培養(yǎng)學生的環(huán)保意識。

4結(jié)語

對農(nóng)村河道進行治理可以促進人與自然的和諧相處，維護鄉(xiāng)村美麗環(huán)境，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，所以必須要列明各個事項的責任主體，厘清權(quán)力主體的職權(quán)邊界，并建立系統(tǒng)的監(jiān)察評估體系，定期審查是否落實權(quán)責清單的內(nèi)容，促進農(nóng)村河道治理的有效發(fā)現(xiàn)。

參考文獻：

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作者：趙璇 單位：黑龍江大學研究生院