導(dǎo)語：必須解決村干部報酬的資金來源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

眾所周知，中國封建社會幾千年來都是“皇權(quán)止于縣政”。它既減輕了國家財政負(fù)擔(dān)，又使政府不直接干預(yù)村民事務(wù)，可謂“一舉兩得”。不過，這種鄉(xiāng)里制度模式“對農(nóng)民雖有一定的積極意義，但就其本質(zhì)而言，它是把農(nóng)民當(dāng)成統(tǒng)治和控制的工具，其目的也是為了維護(hù)統(tǒng)治階級利益而不是為民造福，其管理方式更是家長式的?！保ㄒ娳w秀玲著《中國鄉(xiāng)里制度》一書，中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年出版）正如清代人劉淇所言：“縣何以里，里何以長也，所以統(tǒng)一諸村，聽命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節(jié)節(jié)而制之，故易治也?！保▌恐独锛渍摗罚?/p>

其實，我國的鄉(xiāng)里制度在先秦時期就已變得相當(dāng)周密，“周禮五家為比，比有長。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長。五州為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有大夫。其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細(xì)密，無以加矣?！保櫻孜渲度罩洝肪?·里甲）秦朝統(tǒng)治時期，“郡縣制”下面設(shè)有三老、有秩、游繳、嗇夫等以掌管民間教化、司法、賦役等職。唐朝的鄉(xiāng)里制度有鄉(xiāng)、里、村、保、鄰五級，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)為坊、郊外為村，里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保，保有長，以相禁約?！保ā杜f唐書》卷43·官職二）明朝初年設(shè)立了“糧長制”，其目的在于“以郡縣吏每遇征收賦稅，輒浸漁于民，乃命戶部有司料民土田，以萬石為率，其中田土多者為糧長，督其鄉(xiāng)之賦稅?！艘粤济裰瘟济?，必?zé)o浸漁之患矣。”（《明太祖實錄》卷68）清王朝設(shè)立“保甲制”則是為了防范鄉(xiāng)里百姓“不軌”，它反映了封建社會晚期階級矛盾尖銳、民族矛盾加深、皇權(quán)專制加強(qiáng)，因而對廣大農(nóng)民控制更加嚴(yán)厲?？梢?，“中國官僚政治的最大弊端之一，即是把鄉(xiāng)里百姓排除在政治大門之外，而只讓其被動地接受統(tǒng)治。”（趙秀玲著《中國鄉(xiāng)里制度》）因而，“鄉(xiāng)官制”是一種帶著勞役性質(zhì)的民間組織，既沒有固定的俸祿又沒有多少辦公經(jīng)費，只好把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給普通農(nóng)民且從中漁利。所以，同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣起義……直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農(nóng)民的階級斗爭、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭，才是歷史發(fā)展的真正動力?！?/p>

特別是上世紀(jì)二三十年代，“由于鄉(xiāng)村精英們退出‘官位’，鄉(xiāng)村政治中出現(xiàn)空缺，‘好人’不愿承充，但村中無賴卻覬覦此位，他們視攤派和征收款項是榨取錢財?shù)拇蠛脮r機(jī)。自愿地充當(dāng)村長的只是那些無固定職位的大煙鬼或賭徒——‘土豪’或‘無賴’?！保绹鴮W(xué)者杜贊奇著《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社，1992年）到了民國時期，國民黨政府干脆把縣政權(quán)向下延伸，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所成了基層政權(quán)組織，但其經(jīng)費仍得不到保障，致使各種攤派和“預(yù)征”款項多如牛毛?？偟目磥恚袊l(xiāng)里制度遠(yuǎn)沒有縣政權(quán)那樣井然有序——名稱固定、職責(zé)分明、行政經(jīng)費有保障、上下進(jìn)退有章法，“此奸宄所以易生而民多辟也?！保ㄇ迦藯钣诠渡贤跤^察書》）這是“黃宗羲定律”一直成了揮之不去“歷史幽靈”的政治制度根源。

建國后特別是農(nóng)業(yè)合作化和化時期，中國共產(chǎn)黨以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一場史無前例的徹底改造與重建。1978年全國農(nóng)村6.5萬多個，擁有國家干部為大約150萬人左右；生產(chǎn)大隊70萬多個，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部為大約600萬人左右；生產(chǎn)隊600萬多個，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部為大約3500萬人左右。而且，這種高度集權(quán)式的鄉(xiāng)村政治動員體制是“命令→服從型”，基本上符合韋伯所說的科層組織原則——權(quán)限原則、階層等級原則、文書主義原則。但從理論和人類發(fā)展進(jìn)程看，科層組織并不是在任何條件下都能形成的，而是現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)物，至少可以說沒有產(chǎn)業(yè)化作為基礎(chǔ)就不可能形成科層組織。（王春光著《中國農(nóng)村社會變遷》，云南人民出版社，1996年）然而，我國的體制卻是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上被強(qiáng)行移入的，因而其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是相當(dāng)脆弱的。農(nóng)民一開始感到新奇與恐慌，后來就產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒，“最終被農(nóng)民拋棄也是符合落后國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”。（陳吉元著《中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)變遷（1949～1989年）》，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993年）

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步且不斷得到深化，而農(nóng)村政治體制改革卻沒有實質(zhì)性的進(jìn)展，于是出現(xiàn)了“權(quán)力真空”。近幾年，“鄉(xiāng)政”與“村治”相分離的制度設(shè)計理念，又與“費改稅”發(fā)生了矛盾和沖突。全國幾百萬人村干部大多是上有老、下有小，家里責(zé)任田要種，村里公務(wù)要忙，加上經(jīng)濟(jì)待遇低，面對政府和農(nóng)民的雙重壓力而不堪重負(fù)——“撂挑子”。那么，下一步應(yīng)如何去解決村干部報酬的資金來源問題呢？首先讓我們回顧一下建國55年來，黨和政府關(guān)于解決村干部待遇的相關(guān)政策規(guī)定。

1950年7月，政務(wù)院公布《農(nóng)民協(xié)會組織通則》中規(guī)定：農(nóng)民協(xié)會是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)”，其經(jīng)費來源是會員的會費和人民政府的補助，會員每人每年交納1斤米。農(nóng)協(xié)需要使用的房屋和設(shè)備均由人民政府撥給，并且享有與同級人民政府使用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面的待遇。當(dāng)然，農(nóng)民協(xié)會只是服務(wù)于工作的專門性臨時組織，一結(jié)束就不復(fù)存在了。只有少數(shù)農(nóng)會干部被聘為國家干部，而大多數(shù)“農(nóng)民干部”則直到退休也沒變成“公家人”。

1962年9月27日，黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村工作條例修正草案》第七章中規(guī)定：對生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊干部實行“工分制”。生產(chǎn)大隊干部不能完全脫離生產(chǎn)，只能半脫產(chǎn)或者不脫離生產(chǎn)，每年參加集體勞動天數(shù)不少于120天，生產(chǎn)隊干部都不脫離生產(chǎn)，補貼工分可略高于生產(chǎn)隊工分總數(shù)的1%但又不能超過2%?？h和縣以上各部門召集生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊干部開會，除了負(fù)擔(dān)伙食費和旅差費以外，還應(yīng)發(fā)給他們適當(dāng)?shù)慕蛸N。時期，“農(nóng)民干部”雖然經(jīng)濟(jì)待遇不高，卻擁有政治上的一切權(quán)力，這是造成他們在新時期產(chǎn)生“心理失衡”的歷史根源。

1991年12月7日，國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費用與勞務(wù)管理條例》中規(guī)定：村提留包括公積金、公益金和管理費三項，其中管理費用于村干部報酬和管理費開支，總體上農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過上年人均純收入的5%。村干部報酬實行定額補助和誤工補貼兩種形式，具體定額補助人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和誤工補貼辦法等均由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)行政村規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實際工作需要制定，并報縣級人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門備案。這樣，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以利用給村干部確定誤工補貼的自主權(quán)不惜加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面村干部為了討好上級也不惜犧牲農(nóng)民利益去完成各種硬性攤派任務(wù)，由此造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了“反彈現(xiàn)象”。

1994年11月5日，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中規(guī)定：（一）政治上關(guān)心愛護(hù)村干部。對那些公正清廉，奮力工作，為農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)步做出了突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀村干部，要充分肯定成績，宣傳他們的精神風(fēng)貌，在社會上形成尊重基層干部的風(fēng)氣。（二）建立適合農(nóng)村基層特點的激勵機(jī)制，使村干部干有所為、退有所安、老有所養(yǎng)。提倡村干部報酬與工作實績掛鉤并且保證兌現(xiàn)，對群眾公認(rèn)有突出貢獻(xiàn)的干部要給以獎勵。同時要積極創(chuàng)造條件，建立村干部養(yǎng)老保險制度或者對離任村干部根據(jù)任職時間和貢獻(xiàn)給以適當(dāng)補貼。（三）支持村干部依法行使職權(quán)，大膽進(jìn)行工作。要實事求是地評價基層干部的功過是非，公道正派地對待每一個干部。對堅持原則、努力工作的村干部要給予支持，有了缺點要從愛護(hù)出發(fā)耐心進(jìn)行幫助，屬于與上級工作有關(guān)的問題，領(lǐng)導(dǎo)要主動承擔(dān)責(zé)任。對于打擊報復(fù)村干部的行為，要旗幟鮮明地堅決制止，構(gòu)成違法犯罪的，要依法嚴(yán)懲。（四）把從優(yōu)秀村干部中招聘錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為一項重要制度，長期堅持下去并在實踐中加以完善。這是黨中央對村干部待遇做出較為全面的政策性規(guī)定。

2001年3月24日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》中規(guī)定：在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，妥善解決村級三項費用開支。實施農(nóng)村稅費改革后，多數(shù)地方的村級三項費用（村干部報酬、村辦公經(jīng)費、五保戶供養(yǎng)經(jīng)費）存在著缺口，主要的資金來源就是依法征收農(nóng)業(yè)稅附加20%。這實際上是把村干部報酬及其正常辦公費用開支納入“準(zhǔn)財政預(yù)算”管理。但在執(zhí)行過程中一些地方把縣級財政缺口留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又把財政缺口留給了行政村，不少村干部靠“借”、“墊”、“扣”、“抵”、“貸”以彌補上繳稅款的缺口，造成他們有時得不到經(jīng)濟(jì)補貼甚至“倒貼錢”，“村民自治”一旦失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其組織功能發(fā)揮也受到了極大的制約。這是近年來農(nóng)村社會矛盾增多的根本原因。為此，我建議全部取消農(nóng)業(yè)稅的省份：

（一）要大力精簡縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)、人員和財政經(jīng)費支出，把村干部和村民組長報酬的所需資金列入地方政府財政預(yù)算并且保證按月兌現(xiàn)。其主要理由是：（1）隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，縣鄉(xiāng)地方政府管理經(jīng)濟(jì)活動的職能將會逐漸退出，而管理公益事業(yè)的服務(wù)職能也將轉(zhuǎn)交給社會中介組織去完成，它應(yīng)承擔(dān)和履行最大的政治任務(wù)莫過于保持農(nóng)村社會穩(wěn)定更重要了。從現(xiàn)實的情況看，目前的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)特別龐大，人員迅速膨脹，行政經(jīng)費支出呈“鋼性”增長，但其管理縣域事務(wù)的實際作用卻日漸見小。究其根源就在于，“政府政治”與“村民自治”自成一體，缺乏相互監(jiān)督與相互制約的保障機(jī)制，從而出現(xiàn)了“疏遠(yuǎn)現(xiàn)象”?？梢哉f，現(xiàn)在一些縣鄉(xiāng)政府幾乎變成了“空架子”，許多垂直管理部門又不聽指揮，普通農(nóng)民對政府期望值卻很高，但法律賦予縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力十分有限，因而成了“眾矢之的”。（2）在“鄉(xiāng)政”與“村治”相分離的治理格局下，村組干部承擔(dān)了大量政務(wù)性的具體工作。我國農(nóng)村地域廣闊、人口眾多且鄉(xiāng)土社會差異性大、顯得封閉等諸多客觀因素和條件的限制，不要說縣政權(quán)離開了村級組織不能正常開展工作，就是鄉(xiāng)政權(quán)離開了村組干部這條“腿”也寸步難行。因此從某種意義說，實際上農(nóng)村工作主要是靠村組干部去落實，而其“行政成本”卻十分低廉——既沒有豪華辦公場所和現(xiàn)代化設(shè)備，也沒有配備小汽車、大哥大、手提電腦等高檔玩意，更沒有要求提職、晉級和“職務(wù)消費”等等。具體來說，全國目前的70多萬個行政村，平均每個村配備5名專職農(nóng)民干部，需要大約350萬人，平均每年人均報酬金額為4000～6000元之間（相當(dāng)于全國農(nóng)民人均純收入的2～3倍），每年需要政府提供經(jīng)費支出為大約140～210億元左右。加上全國600多萬個村民組長，平均每年人均報酬金額為500元，每年需要經(jīng)費支出為大約30億元左右。上述兩項合計為170～240億元左右。這筆財政經(jīng)費開支不管是從經(jīng)濟(jì)上算賬還是政治上算賬，對于國家管理9億農(nóng)民這一最龐大的人口群體來說都是合算的。更何況，全國財政總收入平均每年增加額都在上千億元，2004年甚至超過了4000億元。而對村干部和村民組長實行“準(zhǔn)行政”管理，既是保障“村民自治”和“費改稅”順利實施的前提條件，也是保持農(nóng)村社會政治穩(wěn)定的治本之策。其實，我國古代的“鄉(xiāng)官系統(tǒng)”猶如一盤散沙，表現(xiàn)出了極大的隨意性、無序性甚至破壞性，其根本原因在于這種非官非民性質(zhì)的“鄉(xiāng)官”選拔、使用、監(jiān)督、考核、獎懲等，都缺乏一套系統(tǒng)化和科學(xué)化的規(guī)范管理制度。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（二）加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，把全國上百萬人的離退職村干部納入政府救助的“低保對象”。主要應(yīng)采取“區(qū)別對象，劃分標(biāo)準(zhǔn)，分步實施，有先有后”的解決方案，妥善地解決他們的生活待遇問題。盡管我國目前解決13億人口的最低生活保障問題還不大可能，但是黨和政府可以優(yōu)先考慮解決離退職村干部的生活待遇問題。因為，“農(nóng)民干部”在相當(dāng)長一個時期里，都是“政府代言人”，他們?yōu)辄h和國家做出了無私奉獻(xiàn)。如果國家政府長期地把他們“晾起來”，將會給離退職村干部造成心理傷害，甚至對在職村干部也會產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，國家最起碼應(yīng)把離退職村干部與城市下崗工人一視同仁，讓他們享受政府提供的最低生活保障。