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[摘要]我國個人所得稅征管制度的不完善,影響了個人所得稅對公平收入分配調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。本文對我國個人所得稅征管制度存在的問題進行了探討，并提出了相應(yīng)的完善措施。

[關(guān)鍵詞]個人所得稅征管納稅意識稅務(wù)

稅收是國家財政收入的重要組成部分和調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，是社會經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”。個人所得稅作為直接稅，是調(diào)節(jié)公平收入分配的政策工具。我國自開征個人所得稅以來，個人所得稅在個人收入調(diào)節(jié)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，受到了社會廣泛的關(guān)注。但由于我國對個人所得稅的理論和實踐研究歷史較短，而且我國還處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，個人所得稅征管制度中的一些新情況、新問題也不斷出現(xiàn)，影響了個人所得稅對公平收入分配調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

一、我國個人所得稅征管制度存在的問題

（一）代扣代繳和個人自行申報制度不完善

1．代扣代繳制度不合理

在我國個人所得稅征管中，主要采取代扣代繳的方式，但我國的代扣代繳機制并沒有確切落實。代扣代繳單位沒有依法履行代扣代繳的職責，導致稅源流失嚴重，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因在于扣繳義務(wù)人和納稅義務(wù)人在經(jīng)濟利益上結(jié)成了統(tǒng)一戰(zhàn)線。我國個人所得稅一大部分來自對工薪所得征收的個人所得稅，而雇主作為納稅人的扣繳義務(wù)人，給本單位的員工創(chuàng)造較多的福利，有利提高員工的積極性，為其創(chuàng)造更多的價值。從此動機出發(fā)有時會出現(xiàn)納稅申報不真實、瞞報、謊報，甚至漏報的現(xiàn)象，而我國現(xiàn)行的稅法也沒有明確的規(guī)定扣繳義務(wù)人應(yīng)承擔的法律責任。

2．自行申報制度不完善

我國在目前缺乏較高水平的納稅環(huán)境下，需要納稅義務(wù)人有較高納稅自覺性的個人所得稅自主申報機制還存在較大缺陷。雖然我國實行自主申報機制已有多年，但效果卻不明顯。首先，在市場經(jīng)濟體制下，人們追求利益最大化，而個人所得稅是直接稅，稅負不能轉(zhuǎn)嫁，人們受利益驅(qū)動產(chǎn)生偷稅動機，而現(xiàn)行的稅法并沒有明確規(guī)定取得收入的個人都有自行申報的義務(wù)。其次，到目前，我國實際有相當龐大的高收入群體，但從個人所得稅的構(gòu)成成分來看，來自高收入群體的個人所得稅收入只是微乎其微，高收入群體自主申報的積極性很差。第三，我國現(xiàn)行的申報機制不健全，個人主動申報率不高，尤其高收入者主動申報率不高，稅務(wù)部門在自行申報納稅方面的申報機制沒有相應(yīng)的配套措施。

（二）納稅人納稅意識薄弱

影響我國個人所得稅征管完成質(zhì)量的一個重要主觀因素是納稅義務(wù)人的自覺納稅意識。改革開放以來，人們對稅收的認知水平已有較大提高，但仍有較大局限性。首先，我國對個人所得稅征收的歷史不長，對稅收的宣傳力度不夠到位，導致公民對個人所得稅認識程度不深，自覺納稅意識不強。其次，累進稅率的制定，加上較低的征管水平，促使納稅者去偷稅、漏稅、逃稅。尤其是在邊際稅率較高的情況下，逃稅就意味著換取較高收益，在低風險、低成本、高收益的情況下自然要選擇偷逃稅，同時，還帶來負的“示范效應(yīng)”，使其他納稅者產(chǎn)生不平衡的感覺，偷逃稅現(xiàn)象日益增多，納稅意識總體惡化。第三，作為直接稅的個人所得稅，在稅負不能轉(zhuǎn)嫁的情況下，納稅人納稅后必將收入減少。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會價值被一些負面道德倫理因素誤導，有的納稅人對依法納稅人存在抵觸心理，普遍有“盡量少繳稅，最好不繳稅”的思想，甚至有些人把能“偷稅”視為能力的表現(xiàn)。另外有些納稅義務(wù)人對納稅存在僥幸心理，出于自身的利益想盡各種辦法偷漏稅，不依法履行納稅義務(wù)。第四，社會對納稅信息不對稱，積極納稅和不積極納稅都被同樣對待，積極納稅沒有得到社會的認可，打擊了納稅人的納稅積極性。另外，國家收入信息的不對稱使得納稅人對國家征稅機關(guān)沒有信心，也削弱納稅人的納稅意識。

（三）對個人收入缺乏有效的監(jiān)控

個人所得稅是我國現(xiàn)有的各稅種中流失最為嚴重的一種稅，這是由于我國在社會收入初次分配中缺乏必要的監(jiān)管部門和監(jiān)控手段造成的。個人所得稅征管首要問題是明確納稅人的收入。當前什么是一個納稅人的真正全部收入是一件難事，至少有下列行為稅務(wù)機關(guān)很難控制。一是收入渠道多元化。一個納稅人同一納稅期內(nèi)取得哪些應(yīng)稅收入，在銀行里沒有一個統(tǒng)一的賬號，銀行方面不清楚，稅務(wù)方面更不清楚。二是不合法收入往往不直接經(jīng)銀行發(fā)生，就是存入銀行，也因儲蓄存款實名制落實不到位而無法監(jiān)控。由此可見，我國外部征管的社會環(huán)境較差，社會流通中大量使用現(xiàn)金，存款儲蓄實名制不完善，個人征信體制尚未健全，對個人財產(chǎn)缺乏系統(tǒng)的登記核查制度，這些都加大了對個人財產(chǎn)核查的難度。

（四）沒有規(guī)定所有取得所得的個人均有申報義務(wù)

現(xiàn)行個人所得稅法沒有規(guī)定所有取得所得的個人均有申報義務(wù)，不利于明確納稅人、扣繳義務(wù)人的法律責任?，F(xiàn)行稅法規(guī)定只有以下幾類納稅人必須自行申報：（1）個人取得的全年所得超過12萬元以上的；（2）在中國境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得的;（3）從中國境外取得所得的；（4）取得應(yīng)納稅所得沒有扣繳義務(wù)人的。沒有規(guī)定取得所得的個人都有申報所得的義務(wù)，納稅人的申報面太窄，由此出現(xiàn)以下問題：一是個人不向稅務(wù)機關(guān)申報收入，不利于監(jiān)控、掌握個人收入情況；二是扣繳義務(wù)人如出現(xiàn)沒有扣繳或沒有足額扣繳情況，稅務(wù)機關(guān)很難向納稅人追補稅款，只能由扣繳義務(wù)人補稅，混淆了納稅人、扣繳義務(wù)人的責任。

二、我國個人所得稅征管制度的完善措施

（一）健全申報機制

1.加強代扣代繳申報制度

在目前的情況下，代扣代繳是實現(xiàn)稅源管理最有效最直接的辦法，因此，我國應(yīng)當進一步加強對代扣代繳義務(wù)人的監(jiān)督，全面落實代扣代繳。加強代扣代繳制度，實際上就是加強稅源控制。一方面，稅務(wù)機關(guān)可以和扣繳義務(wù)人簽訂代扣代繳責任書，規(guī)范扣繳義務(wù)人申報和代扣代繳稅款的程序，建立獎懲機制，獎勵依法實現(xiàn)代扣代繳義務(wù)的納稅人，嚴厲懲罰沒有依法履行代扣代繳義務(wù)的責任人。另一方面，推行代扣代繳明細申報制度是新形勢下我國完善代扣代繳工作的突破口。推進代扣代繳明細申報制度，就是要求代扣代繳義務(wù)人報送其代扣代繳的個人基本信息、收入支付明細信息以及其他信息。

2.完善自主申報制度

實現(xiàn)自主申報最重要的是加大個人所得稅稅源監(jiān)控力度。一方面，可以建立稅務(wù)號碼制度，建立中國公民的“經(jīng)濟身份證”，推進個人所得稅全員全額管理。個人的一切收入、支出都必須在自己的稅號下進行，稅務(wù)機關(guān)通過對稅務(wù)號碼的管理可以全面掌握個人收入信息，要求納稅人自行上門申報繳稅；采取預(yù)先扣繳制度，促使納稅人必須到稅務(wù)部門登記取得稅號。另一方面，個人所得稅自主申報的重點是對高收入者嚴格、有效的征管上，各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)繼續(xù)把高收入行業(yè)和高收入個人的稅收監(jiān)管作為個人所得稅征管的重點。從高收入者開始，擴大自行申報的范圍，完善自行申報體制，建立和社會各部門配合的協(xié)稅體系。

（二）建立有效的個人收入監(jiān)管機制

首先，國家應(yīng)盡快頒布實施《個人信用制度法》及配套法規(guī)，從而使個人信用主體的權(quán)利義務(wù)及規(guī)范行為、個人賬戶體系、個人信用記錄與移交、個人信用檔案管理、個人信用級別的評定、披露及使用等用法律的形式予以規(guī)范。再者，還徹底實施存款實名制，建立和積極推行個人賬戶體制，使個人賬戶體制更加完善。也就是每個人建立一個實名賬戶，將個人工資、薪金、福利、納稅、社會保障等都納入該賬戶，從而建立起個人收入監(jiān)控的網(wǎng)絡(luò)。當然，這需要稅務(wù)、銀行、司法部門的密切配合及計算機網(wǎng)絡(luò)的強大支持。第三，個人所得稅自主申報的重點是對高收入者嚴格、有效的征管上，各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)繼續(xù)把高收入行業(yè)和高收入個人的稅收監(jiān)管作為個人所得稅征管的重點。自主申報稅務(wù)部門對納稅小戶征管的主要任務(wù)是加強宣傳、認真輔導以及優(yōu)化服務(wù)，而不能將精力都放在對小戶的征管上。從高收入者開始，擴大自行申報的范圍，完善自行申報體制，建立和社會各部門配合的協(xié)稅體系。建立和工商、銀行等的聯(lián)系制度和信息交流制度，以信息為依托，建立完整的納稅人檔案，實施動態(tài)管理。根據(jù)不同高收入行業(yè)的不同特點，有針對性的制定征管辦法，提高征管質(zhì)量，將高收入者的稅收稽查作為每年開展專項檢查的重點。

（三）完善“雙向申報”制度

所謂雙向申報，一是指納稅人自行申報，二是指向納稅人支付收入單位的申報。納稅人的申報既應(yīng)有取得單項收入時的申報，也應(yīng)有年終的匯總申報。雙向申報是對納稅人收入狀況的雙重源泉監(jiān)控。一方面要求納稅人按稅法規(guī)定如實地向稅務(wù)機關(guān)全面申報其全年收入情況，有些國家還要納稅人申報其支付的大宗支出情況，并且要求一些出售商品、提供服務(wù)和監(jiān)控人員出入境的部門向稅務(wù)部門提供納稅人的購物和支付情況，以便通過納稅人的支出情況核查納稅人的收入的真實情況。另一方面要求納稅人的雇主或所在單位將支付給納稅人的收入及工資情況向稅務(wù)部門如實申報，稅務(wù)部門將納稅人的自行申報情況和雇主或所在單位的申報的收入情況作比較，可以從兩組不同來源的數(shù)據(jù)核對中比較確切地掌握納稅人的納稅申報情況的真實性。即“雙向申報”制度是由扣繳義務(wù)人和納稅義務(wù)人分別向主管機關(guān)申報個人所得及納稅情況，在兩者之間建立交叉稽核體系。它是實現(xiàn)稅源控管，預(yù)防稅款流失的有效措施。為確保該項制度進一步貫徹落實，應(yīng)加快《個人所得稅法》的修訂，并且新稅法應(yīng)明確規(guī)定：納稅人都有向稅務(wù)部門申報應(yīng)稅所得的義務(wù)和責任，代扣代繳義務(wù)人（包括法人和雇主）向個人支付的一切應(yīng)稅所得，必須建立向稅務(wù)機關(guān)報送明細表的制度，并明確納稅義務(wù)人和代扣代繳義務(wù)人，不申報、不納稅、申報不實、不代扣代繳的法律責任，以便建立起法人或雇主與個人之間的交叉稽核體系，健全個人收入稅源監(jiān)控機制。

（四）培養(yǎng)公民自覺納稅意識

首先，利用電視、廣播、報紙、雜志等各種媒介對納稅人進行稅法和稅收政策的宣傳，經(jīng)常舉辦不同類型的納稅人培訓班；通過網(wǎng)絡(luò)、公益廣告、熱線服務(wù)、有獎?wù)魑?、答記者問、免費周到的稅務(wù)咨詢等各種形式使公民了解政策、稅款的計算、繳納程序和期限、權(quán)利和義務(wù)等較為具體的規(guī)定。其次，當前個人所得稅的征管上應(yīng)強調(diào)“社會約束”。社會約束既包含法律法規(guī)、政策的“硬約束”，又包含道德規(guī)范的“軟約束”，“軟約束”有時能發(fā)揮“硬約束”所起不到的作用。“軟約束”在許多時候和許多場合是一種“自我的道德心理調(diào)節(jié)”，因而就需要人們首先要提高自身的道德素質(zhì)，知法、知德、知榮、知恥，從內(nèi)心去追求高尚和文明。當全民重道德、守法律風尚形成時，個人所得稅就一定能發(fā)揮促進社會公平的作用。第三，建議建立個人所得稅繳稅情況評價體系，并可以將其評價的結(jié)果和個人的職位升遷、先進評選等相關(guān)聯(lián)，用此來督促個人依法納稅行為。

（五）規(guī)范稅務(wù)

稅務(wù)以中介的立場，按照稅法規(guī)定，客觀公正地計算應(yīng)納稅所得，確保納稅人誠實納稅，保護國家利益不受侵害，同時還可在法律許可的范圍內(nèi)幫助納稅人盡可能少納稅款。通過稅務(wù)人將稅務(wù)機關(guān)和納稅人聯(lián)結(jié)在一起，在大大縮減征納成本的基礎(chǔ)上提高征收率，同時可以避免個人所得稅征納脫節(jié)，保證應(yīng)納稅額及時、足額入庫。因此作為獨立的社會服務(wù)機構(gòu)，稅務(wù)受到征納雙方的歡迎，能夠發(fā)揮溝通信息和協(xié)調(diào)雙方關(guān)系的作用。資料表明，美國個人所得稅幾乎百分之百由稅務(wù)人來申報；日本個人所得稅（第一大稅種）的1/3是委托稅務(wù)師代辦的。今后要規(guī)范稅務(wù)中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標準和收費標準，真正實現(xiàn)稅務(wù)中介機構(gòu)社會化，成為獨立的專業(yè)化社會服務(wù)機構(gòu)，更好地服務(wù)于雙方的信息交流。國家稅務(wù)部門在監(jiān)督、指導稅務(wù)活動正常開展的同時，稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部要逐步引入競爭機制，公開招聘優(yōu)秀人才，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)；稅務(wù)人員也要隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展不斷更新知識，提高業(yè)務(wù)能力。