一、聽證當(dāng)事人的界定

有的學(xué)者認(rèn)為，聽證當(dāng)事人是指與舉行聽證的行政處罰案件有直接的利害關(guān)系，主動要求行政機關(guān)舉行聽證會，并參與聽證程序全過程的人。聽證當(dāng)事人僅指被事先告知將受到行政機關(guān)作出適用聽證程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機關(guān)提出聽證要求的公民、法人或者其他組織等管理的相對人。（1）有的學(xué)者則認(rèn)為，聽證當(dāng)事人是指擬受到適用聽證程序行政處罰并提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。能夠充當(dāng)聽證程序中的當(dāng)事人，需要具備兩個條件：一是擬受到適用于聽證程序行政處罰，即屬于聽證程序的適用范圍；二是向行政機關(guān)明確提出了舉行聽證的要求并為聽證組織機關(guān)所接受。

筆者認(rèn)為，這兩種觀點均有一定道理，但仍需進一步分析。

（一）聽證當(dāng)事人范圍的界定

對于聽證當(dāng)事人的范圍，一種觀點認(rèn)為，聽證當(dāng)事人僅指被事先告知將受到行政處罰的相對人。大多數(shù)的規(guī)章均采用該種觀點，如《四川省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條：當(dāng)事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰而要求舉行聽證的公民、法人或者其他組織。該種觀點還可以演化為兩種：一種認(rèn)為，行政處罰聽證中不存在第三人；另一種觀點認(rèn)為行政處罰聽證中存在第三人，但是第三人是與當(dāng)事人嚴(yán)格區(qū)分的。當(dāng)事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人，第三人限于與案件有利害關(guān)系的相對人。如深圳規(guī)章第18條的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從世界各國的發(fā)展趨勢看，將聽證當(dāng)事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人的觀點是不全面的，不符合現(xiàn)代行政的要求?，F(xiàn)代行政中，利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)出多元化的趨勢，有學(xué)者對將第三人限定在一定的直接利害關(guān)系人上的做法提出質(zhì)疑，認(rèn)為這種做會抑止第三人制度的程序價值，提出相關(guān)人訴訟規(guī)則下，利害關(guān)系的連接點呈現(xiàn)出多元化的趨勢。相關(guān)人訴訟規(guī)則下的與具體行政行為具有行政法上的間接利害關(guān)系以及具有民商法和刑事法直接或者間接利害關(guān)系的人也應(yīng)該成為第三人。（2）轟動一時的南京紫金山案件也反映了該種趨勢。

一、教師“罷考”風(fēng)波，凸顯整體觀念的重要性

（一）案例呈現(xiàn)：××初中的教師“罷考”風(fēng)波

××初中，有學(xué)生1500余人，大部分學(xué)生在校吃午餐，當(dāng)時擬在2009年秋將食堂承包給他人經(jīng)營。暑假期間，校長A、后勤副校長B和總務(wù)主任D，多次到周邊學(xué)?？疾?，并擬出承包方案。開學(xué)前的行政會議上，就食堂承包方案中內(nèi)容“為鼓勵校內(nèi)正式工人承包，國撥工資照常發(fā)給，校內(nèi)其他福利不再享受，承包金定為每年2萬元?！苯虒W(xué)副校長C提出異議，認(rèn)為：合同方案應(yīng)先下發(fā)所有行政人員審閱，再討論公示通過；承包金應(yīng)采取競標(biāo)方式確定。B聽罷，撂了一句話“誰說不行，誰拿方案，誰去操作。我就這個意見，你們討論吧?！逼鹕硪x開會場。校長A見陷入僵局，就說：“這件事時間緊，就按方案先運行，以后有問題再討論修改?！逼渌艘膊辉僬f什么，作了決議。經(jīng)總務(wù)處落實，2009年9月中旬正式承包運營。2009年底，中小學(xué)實行教師績效工資制度，按合同，食堂承包人和校內(nèi)其他人員一樣都享受了。對此，大部分教師憤憤不平，三五成群到校長辦公室要解釋，并要求學(xué)校兌現(xiàn)上半年的“中考獎”（當(dāng)年9月由于通知實行績效工資，校內(nèi)停發(fā)一切人員經(jīng)費，原來規(guī)定的當(dāng)年中考獎一直沒兌現(xiàn)）。此時，正值學(xué)校期末考試，大部分老師因此拒絕參加監(jiān)考閱卷，校長要求行政人員做教師工作，但后勤管理人員認(rèn)為事不關(guān)己，這是教學(xué)方面的事；而教學(xué)管理人員認(rèn)為這是后勤財務(wù)上的原因。雙方都不愿意去。校長面對爭執(zhí)不下的雙方，看無法解決，只好上報縣教育局。經(jīng)縣教育局協(xié)調(diào)，才勉強完成考試任務(wù)。第二年春，A校長以年齡偏大為由堅決辭職，在一起工作已十幾年的兩名副校長B和C，因工作中總是磕磕碰碰，分別被調(diào)往其他學(xué)校。

（二）問題癥結(jié)：過分強調(diào)組織分工，導(dǎo)致整體觀念和整合能力缺乏

本次教師“罷考”風(fēng)波，表面看來是由績效工資不平衡、中考獎未兌現(xiàn)等引起，實質(zhì)上是由學(xué)校內(nèi)部不正常的行政關(guān)系造成，根本原因是存在過分強調(diào)“行政分工”的錯誤認(rèn)識和做法，導(dǎo)致成員缺乏整體觀念、組織缺乏整合能力。具體分析如下：

1.缺乏系統(tǒng)思考，整體觀念不強

就行政許可而言，行政許可法只是一部統(tǒng)一法典，此外，還有大量的單行法律、法規(guī)和規(guī)章。那么，單行法與統(tǒng)一法典之間關(guān)系如何？兩者的規(guī)定不一致時，應(yīng)當(dāng)如何處理？

行政許可法第83條第2款規(guī)定：“本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日起停止執(zhí)行?！钡瑫r，該法又在第9條、第29條第2款、第42條第1款、第43條、第50條第1款、第54條第1款、第57條和第58條第1款共九處，允許特別法優(yōu)先于行政許可法。這就說明，單行法只有與行政許可法保持一致才能繼續(xù)有效存在、發(fā)揮補充作用；行政許可法只給個別單行法以特別法的地位繼續(xù)存在，只為特別法優(yōu)先于普通法原則安排極為有限的空間；并且，該法為單行法發(fā)揮補充作用設(shè)定了“依照法定”、“按照法律、法規(guī)規(guī)定”等法定接口，為特別法優(yōu)先于普通法原則的適用設(shè)定了“除法律、法規(guī)另有規(guī)定外”等法定條件。

那么，行政許可法為什么要做上述設(shè)計和安排？

在法理上，處理和解決特別法與普通法之間的關(guān)系有一個基本的原則，那就是特別優(yōu)先于普通法原則。這一原則，現(xiàn)在已經(jīng)為我國立法法所確認(rèn)。立法法第83條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。”

但是，我國的法制建設(shè)往往是先制定單行法，在問題積累或經(jīng)驗成熟到一定程度后才進行整合，才著手制定統(tǒng)一法典的。統(tǒng)一法典的制定，使得原先已經(jīng)存在的單行法成為特別法，新制定的統(tǒng)一法典本身就成了普通法。也就是說，原先已經(jīng)存在的單行法與統(tǒng)一法典不一致的規(guī)定，并非有意識地特殊規(guī)定。其中，有的仍然有合理之處，在統(tǒng)一法典制定以后可以作為特別法繼續(xù)存在，但有的卻并不合理，是統(tǒng)一法典改革和整合的對象。同時，特殊規(guī)定也不能過多。否則，統(tǒng)一法典的作用就非常有限了，行政機關(guān)執(zhí)法和公眾對法律的掌握也會有困難。

1990年制定的行政復(fù)議條例就存在這樣的問題。一方面，該條例是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，不能改革原先已經(jīng)在法律中規(guī)定的各種復(fù)議制度；另一方面，即使對能夠予以改革的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中關(guān)于復(fù)議的規(guī)定，也沒有進行全面的統(tǒng)一和改革。這樣，就使得我國的復(fù)議制度非?；靵y和復(fù)雜，并沒有因為行政復(fù)議條例的制定而得到改善。

[內(nèi)容提要]：政風(fēng)主要指政府工作作風(fēng)，事關(guān)執(zhí)政黨形象。政府工作全面貫徹“三個代表”重要思想，堅持與時俱進，實現(xiàn)執(zhí)政為民，是政風(fēng)建設(shè)的根本指導(dǎo)思想。人事行政在政府內(nèi)部行政管理特別是政風(fēng)建設(shè)中處于關(guān)鍵和核心地位，必須做到依法管理，大膽創(chuàng)新，優(yōu)化政府人力資源配置，全面提高國家公務(wù)員政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德水平、工作能力和工作績效，促進良好政風(fēng)形成。

[關(guān)鍵詞]政風(fēng)建設(shè)人事行政國家公務(wù)員

一、政風(fēng)建設(shè)呼喚高素質(zhì)的國家公務(wù)員隊伍

政風(fēng)即政府工作作風(fēng)，涉及公務(wù)員個體的行政道德人格與業(yè)務(wù)能力。行政道德人格是國家公務(wù)員通過行政道德活動意識到的道德責(zé)任、道德義務(wù)以及行政價值，它是國家公務(wù)員尊嚴(yán)、價值和品質(zhì)的總和。政風(fēng)問題涉及到許多方面，如學(xué)風(fēng)、會風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、群眾路線、生活作風(fēng)等。公務(wù)員業(yè)務(wù)能力決定了政府工作效能。黨風(fēng)建設(shè)已在全國各條戰(zhàn)線、各個領(lǐng)域深入持久地展開，對政風(fēng)建設(shè)起到積極的推動作用，而黨風(fēng)好壞又集中體現(xiàn)在政風(fēng)建設(shè)方面。

《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》指出，在新的發(fā)展階段，加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：堅持馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論的指導(dǎo)，按照“三個代表”重要思想，緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心和改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，以進一步密切黨同人民群眾的聯(lián)系為核心，以保持黨的先進性、純潔性和增強創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力為目的，發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，加強思想建設(shè)，推進制度建設(shè)，解決突出問題，努力把黨的作風(fēng)建設(shè)提高到一個新的水平。

我國正處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟體制的建立對政府工作提出了新的要求。特別是中國加入WTO以后，國際國內(nèi)的形勢迫使我們必須加快政府體制改革,改進政府工作，優(yōu)化政風(fēng)。新的形勢和任務(wù)都要求政府從執(zhí)政為民的根本目的出發(fā)，緊緊圍繞“發(fā)展”這個執(zhí)政興國的第一要務(wù)，切實加強政風(fēng)建設(shè)，打好作風(fēng)建設(shè)這一硬仗。

【摘要】依法執(zhí)政、依法行政與依法治國是三個內(nèi)涵各不相同但又有密切聯(lián)系的概念，正確的理解三者的關(guān)系有助于我們把握當(dāng)前我黨提出的依法執(zhí)政的核心內(nèi)核。本文通過歷史與邏輯的分析，提出了依法執(zhí)政是依法治國的核心，是對依法治國戰(zhàn)略的進一步深化；而依法執(zhí)政又是依法行政的前提，依法行政是依法執(zhí)政的經(jīng)?；挠^點。

【關(guān)鍵詞】依法執(zhí)政依法行政依法治國

一、引言

2004年9月16日至19日，中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會在北京召開，全會聽取和討論了總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（以下簡稱《決定》），科學(xué)、民主、依法執(zhí)政成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨建設(shè)的目標(biāo)?！稕Q定》分析了中國共產(chǎn)黨面臨的三大歷史任務(wù)和存在的五大問題，總結(jié)了六大經(jīng)驗，科學(xué)、及時地作出了加強五大執(zhí)政能力的對策?！稕Q定》不僅對我黨的執(zhí)政能力從戰(zhàn)略的高度加以規(guī)劃，從理論的層面進行了系統(tǒng)闡述，而且從戰(zhàn)術(shù)角度具體提出了全面推進的步驟。它對于我黨把握執(zhí)政規(guī)律、提高執(zhí)政能力、完善執(zhí)政方略、改進執(zhí)政方式、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、完成執(zhí)政使命意義深遠。作為法學(xué)界和司法實務(wù)界的一員，筆者更加關(guān)注“依法執(zhí)政”概念的提出，從某種意義上說，依法執(zhí)政理念是對依法治國方略的進一步深化，是依法治國的核心。而與“依法執(zhí)政”相臨近的另一個范疇——依法行政又是依法執(zhí)政的最經(jīng)常的體現(xiàn)。本文正是想通過對依法執(zhí)政、依法行政與依法治國關(guān)系的厘清以闡明三者的內(nèi)在聯(lián)系，以期為建設(shè)中國特色社會主義法治國家作出一點理論上的貢獻。

二、依法執(zhí)政是執(zhí)政黨執(zhí)政的基本方式，是依法治國的核心，是黨在新的歷史時期對依法治國理論的進一步深化

（一）依法執(zhí)政與依法治國的涵義

1.明確分工，各負(fù)其責(zé)

教育督導(dǎo)機構(gòu)是山同級政府授權(quán)少并代表政府執(zhí)行教育督導(dǎo)任務(wù)的行政監(jiān)督機構(gòu)，教育行政部門則是同級政府領(lǐng)導(dǎo)和管理.教育事業(yè)的行政職能機構(gòu)，兩者都是在同一政府領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國家的教育方針、政策、法規(guī)，行使各自職責(zé)，使教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。二者的工作對象，都包括下級教育行政部門和學(xué)校、在工作目的、和工作對象基木一致的前提下，教育督導(dǎo)機構(gòu)還有督導(dǎo)下級政府教育下作的任務(wù)。因此，在教育行政管理.系統(tǒng)中，應(yīng)根掘各自機構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)的不同，明確分工，做到各負(fù)其責(zé)

教育督導(dǎo)機構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān)控，行使國家督導(dǎo)教育的權(quán)力，對下進行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)，對上進行反饋、參謀，其下作內(nèi)容是廣泛的、綜合的，但不參與日常行政下作的推動和執(zhí)行。教育督導(dǎo)行政屬指導(dǎo)性行政，而非指令性行政。它對被督導(dǎo)單位所需解決的問題，通過‘督導(dǎo)報告”提出評估、指導(dǎo)與督辦意見和建議，而非自接行政處置。所以，教育督導(dǎo)行為要寓“督”于''''‘導(dǎo)”之中，使‘督”與‘導(dǎo)”結(jié)合，體現(xiàn)指導(dǎo)性為主。而教育行政部門則是行政管理.機構(gòu)，在教育管理.系統(tǒng)中，專門負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行任務(wù)，行使國家管理教育的權(quán)力。在管理、教育的過程中，教育行政部門雖然也要對下檢查、指導(dǎo)，但這種檢查、指導(dǎo)往往是單項的，是為本部門的決策和組織實施服務(wù)的自我反饋和自我調(diào)節(jié)，體現(xiàn)指令性為主。

由于教育督導(dǎo)機構(gòu)和同級教育行政部門的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)范圍不同，工作的角度、內(nèi)容和方式也不同，因此可以通過劃分彼此職責(zé)，做到明確分工，各負(fù)其責(zé)。比如貫徹實施《義務(wù)教育法》，實施九年義務(wù)教育下作，一者都要列入主要下作日程。教育行政部門，要從實際出發(fā)，對一此重大問題，進行決策，制定實施規(guī)劃及措施，解決經(jīng)費、校舍、設(shè)備、師資、教育質(zhì)量等問題。而教育督導(dǎo)機構(gòu)則要依掘《義務(wù)教育法》和《貫徹執(zhí)行(義務(wù)教育法)實施細則》以及地方政府的實施辦法，著重對下級政府、下級教育行政部門和學(xué)校執(zhí)法情況進行檢查、評估，發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用;對上級教育行政部門、上級政府部門，教育督導(dǎo)機構(gòu)要綜合系統(tǒng)地進行反饋，對實施九年義務(wù)教育的現(xiàn)狀、主要經(jīng)驗和存在問題提出督導(dǎo)報告，為領(lǐng)導(dǎo)進一步?jīng)Q策提供依掘。這樣各司其職，各負(fù)其責(zé)，各盡所能，互相支持和配合，才能獲得好的整體效益。

2.統(tǒng)籌安排主動協(xié)調(diào)

在明確分下的基礎(chǔ)上，教育督導(dǎo)機構(gòu)和同級教育行政部門在下作上仍不可避免地發(fā)生交錯重迭的情況，這主要是因為在教育若理體制改革過程中，決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能作用還沒有理順，一些部門的職能轉(zhuǎn)換還沒有提到下作日程上來，科學(xué)的教育管理系統(tǒng)還未形成。在這種情況下，各級教育行政機關(guān)負(fù)責(zé)人和教育督導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，要對全而下作進行統(tǒng)籌安排，主動協(xié)調(diào)，既發(fā)揮督導(dǎo)機構(gòu)的專門性、綜合性、系統(tǒng)性、客觀性，又發(fā)揮教育行政各部門的主動性、創(chuàng)造性，做到殊途同歸，共同實現(xiàn)教育目標(biāo)。

最近一段時間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點認(rèn)為，從國外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關(guān)這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標(biāo)準(zhǔn)對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學(xué)一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會科學(xué)家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務(wù)進行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設(shè)施的建設(shè)和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎(chǔ)，整個政府組織就無法運轉(zhuǎn)起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，實行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟人的實質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟學(xué)家眼中的“經(jīng)濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

最近一段時間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點認(rèn)為，從國外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關(guān)這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標(biāo)準(zhǔn)對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學(xué)一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會科學(xué)家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務(wù)進行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設(shè)施的建設(shè)和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎(chǔ)，整個政府組織就無法運轉(zhuǎn)起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也?贍芟硎芄參鍥罰此降摹按畋慍怠畢窒蟆U庋?，单庚l鋈艘話悴換嶙約夯ㄇ垂郝蜆參鍥罰庵治鍥分荒苡燒垂郝蚧蛺峁5諼?，政府讬┋行为的价值取向蕵尗共利益櫓且恢止卜褡櫓永砟釕轄?，它应该坝牜舔q竦背勺約旱姆穸韻螅揮Ω糜兇約旱奶厥飫妗6雜謖櫓此擔(dān)彩親非笞約罕咀櫓?、膘o棵爬嫻男形際譴砦蟮摹R虼耍Ω檬且恢幀骯嬡恕倍揮Ω檬且恢幀白岳恕薄KΩ靡倉荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀櫓?、膘o棵諾男形勘輟T謖飫錚怖嬗Ω美斫馕騫竦墓餐妗5比唬諞桓齟嬖謐挪煌準(zhǔn)?、不同捅P宓納緇嶗錈媯捎誆煌準(zhǔn)噸?、不同捅P逯淶睦媸竅嗷コ逋壞?，而撬団此不同綔?zhǔn)丁⒉煌盤宓睦嬗肴騫竦墓餐嬉部贍芊⑸逋?，因此，灾q綰味源緇峁餐嫻奈侍饃弦燦幸桓瞿母黿準(zhǔn)?、哪个捅P宓睦嬗畔鵲奈侍?，但这并不能因此否定政府讬┋行为以公共利益作为基本价值取向这一事实?/P>

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，實行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟人的實質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟學(xué)家眼中的“經(jīng)濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

觀點是文章的靈魂。對論文，首先是檢查它的觀點是否正確。觀點正確與否，表現(xiàn)在選題、主題的提煉以及標(biāo)題的準(zhǔn)確與否上。因此，在修改論文中首先要審視選題、標(biāo)題和觀點方面的問題。

一、選題中常見的問題

選題得當(dāng)與否直接影響論文的質(zhì)量，關(guān)系論文的成敗。在選題過程中，常見的問題有下列幾種：一是選題過大。有的人有這樣一種想法：既然是寫論文，就應(yīng)該好好論它一番。所以選題很大，如“試論改革開放”、“論黨的建設(shè)”、“資本主義經(jīng)濟危機”等等。有的初稿洋洋灑灑幾萬字，仍然沒有論述清楚。選題太大是不合適的，小一點，具體一點，把問題講得清楚一點為好。二是選題過難，即選擇的題目難度較大，除了時間、精力的限制，在資料方面也有局限。有人想在短時間里探討“社會主義的經(jīng)濟規(guī)律”、“我國的行政管理制度”，這是難于解決的。社會主義經(jīng)濟規(guī)律、我國的行政管理制度都應(yīng)該探討，但需要許多人的共同努力，作長期的比較深入的調(diào)查研究，才能完成。三是選題陳舊。選題陳舊，缺乏創(chuàng)新精神，照搬別人的材料和結(jié)論，缺乏新意。應(yīng)該在前人的基礎(chǔ)上，敢于提前人沒有提出過或尚未能完全解決的問題。論文的選題最好多選一點與現(xiàn)實生活、當(dāng)代經(jīng)濟與科學(xué)技術(shù)發(fā)展關(guān)系比較密切的課題，注意研究現(xiàn)實生活中提出的新問題，用馬克思主義的觀點給予新的解釋。

二、標(biāo)題中常見的問題

標(biāo)題是論文的眼睛，居于全文之首，讀者首先看到和關(guān)注的是標(biāo)題，因此標(biāo)題有“首因效應(yīng)”，是窺見論文之要點的“窗口”。一些人對標(biāo)題起“指引內(nèi)容、吸引讀者”的作用認(rèn)識不足，標(biāo)題制作功夫不夠，常出現(xiàn)以下毛病：

1．標(biāo)題模糊、不確切。一些論文標(biāo)題模糊籠統(tǒng)，過于抽象，讀者看了標(biāo)題不知道論文要論述什么，抓不住中心和要領(lǐng)。如：有一篇題為《黨的喉舌》的論文，是論述報紙還是論述廣播?都不是，作者寫的是農(nóng)村宣傳網(wǎng)。像這種含義很不明確的標(biāo)題必須加以修改，使其含義明確。

一、引言

法既是一個應(yīng)然命題，也是一個實然命題，既要考慮應(yīng)然向?qū)嵢坏倪^渡、實然向應(yīng)然的回轉(zhuǎn)，也要考慮規(guī)范與事實、理性與經(jīng)驗之間的統(tǒng)合與合理論證。不同論者對于法學(xué)理論體系及方法的認(rèn)知是不同的，如自然法學(xué)派與實證法學(xué)派之間的爭論就體現(xiàn)了這一點。行政法學(xué)作為法學(xué)一個重要的部門法學(xué)亦存在類似的狀況。也就是說從事研究時既需要我們關(guān)注如何將經(jīng)由理論之高度抽象化、形式化的行政法規(guī)范轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實；同時又要關(guān)注如何從社會實踐抽象或完善行政法學(xué)理論的課題。遺憾的是學(xué)界對此問題很少予以關(guān)注，而這恰恰正是深入推進行政法學(xué)理論建構(gòu)與行政法制建設(shè)亟需解決的一個重要課題。對此，一方面可加強行政法規(guī)范解釋理論的研究，通過法律方法的運用促動學(xué)科的研究層次與水準(zhǔn)，切實推進法制建設(shè)。另一個層面就是要對傳統(tǒng)的行政法學(xué)方法論進行反思與批判，重構(gòu)新的方法論。從學(xué)術(shù)史的視角來看，一門學(xué)科是否成熟與其方法論的完善與否有著直接的關(guān)聯(lián)，方法論涉及到研究主體思考問題的角度選擇，研究對象范圍的確定，研究途徑的比較選擇，研究手段的篩選和運用，研究目的的限定等，在某種程度上其決定了一門學(xué)科能夠研究什么和不能夠研究什么，決定了學(xué)科的視野與深度?！胺椒ㄕ撌抢碚搶ψ陨淼淖杂X審視，是學(xué)科對本身進行的情況、思考方式、所利用的認(rèn)識手段之反省，而我國行政法學(xué)卻缺少對方法論的關(guān)注?！薄胺椒ㄕ撋系木窒抟灿绊懥宋覈姓▽W(xué)的深層探究，以致囿于陳說，鮮有創(chuàng)新，因而研究方法上的推陳出新就顯得至為重要。我國行政法學(xué)應(yīng)尋求方法論上的創(chuàng)新，從多維的視角通過多元化的方法探討行政法問題，如此，方會有行政法學(xué)百花齊放格局的形成，才會有真正繁榮興盛的行政法學(xué)?！盵1]由此可見，這一問題系屬行政法學(xué)科中較為宏大的課題，需要學(xué)界大家予以關(guān)注，筆者以有限之水平、褊狹之視角，盡力為之，但仍存瑕疵，尚請學(xué)人寬容并加以共同討論。

二、方法論與法學(xué)方法論

根據(jù)學(xué)者們的考察，“方法”源于希臘語言，意味著在給定的前提條件下，人們?yōu)檫_到一個目的而采用的行動、手段或方式。[2]“方法”提供了“方法論”的體系基礎(chǔ)，而“方法論”則重在說明方法在何種程度上具有恰當(dāng)性，從而為人們思維提供相應(yīng)的科學(xué)基礎(chǔ)?！胺椒ㄕ撌且苑椒閷嵺`基礎(chǔ)，通過理論抽象而獲得的有關(guān)方法知識體系的說明?！盵3]

方法論（Methodology）的必要性在于為人們進行理論研究提供了必備的條件，可以活躍研究主體的思維，是一種科學(xué)贏得其學(xué)科地位的重要力量。“在正路上行走的跛子會越過那跑在錯路上的快腿。不但如此，一個人在錯路上跑時，愈是活躍，愈是迅捷，就迷失得愈遠?！盵4]方法論對于學(xué)科的創(chuàng)新性也是十分重要的，“對學(xué)術(shù)而言，方法上純凈固然是不可或缺的要求，但是所有研究的本質(zhì)恐怕是發(fā)現(xiàn)新方法（它需要研究者的創(chuàng)意），而不是單純適用通常的方法?！盵5]方法論的創(chuàng)新往往會推動學(xué)科的深層遞進與發(fā)展。

各種學(xué)問的“研究”，都須以方法論為其基礎(chǔ)，法學(xué)研究更是如此。事實證明，方法論的研究不僅是促成法學(xué)研究科學(xué)化、規(guī)范化的動力，也是消解法學(xué)教條主義的良方，促動了實然與應(yīng)然、價值與規(guī)范的流轉(zhuǎn)往返。從學(xué)科發(fā)展的視角來看，法學(xué)方法論是在法學(xué)研究進入到一定階段之后，“學(xué)科對本身進行的情況、思考方式、所利用的認(rèn)識手段之反省”。[6]“反省”也即“內(nèi)省”，其體現(xiàn)了對法學(xué)研究的基本立場、研究步驟、分析框架、具體手段的審視，同時也表明了“方法論”與“方法”的分野：任何學(xué)術(shù)研究活動都離不開一定的方式和手段，學(xué)者們都在自覺或不自覺地運用某種具體的方法；而從方法論的高度予以研究，顯然使學(xué)者們超越了技術(shù)性的局限，從而達到了理論上的建構(gòu)，所以“法學(xué)方法論則主要是指關(guān)于法學(xué)研究（或開展和進行法學(xué)研究的）方法的理論”。[7]“法學(xué)方法論系以一套先設(shè)的假定為準(zhǔn)據(jù)，確定基本的研究立場，從事法學(xué)理論之建構(gòu)，進而以之探討、詮釋、批判法之存在與衍化現(xiàn)象、法之科學(xué)技術(shù)及法之實踐功能等之研究態(tài)度之科學(xué)也?！盵8]由于方法論在中國是一個較新穎的術(shù)語，所以有必要加以進一步辨析。