導(dǎo)語(yǔ)：公共行政理論與實(shí)踐的反思一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、“政治－行政”二分歷史

（一）威爾遜的努力

威爾遜在《行政學(xué)之研究》中提出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢(qián)或人力上的消耗來(lái)完成這些專(zhuān)門(mén)的任務(wù)。在這個(gè)問(wèn)題上，我們當(dāng)中顯然需要求得更多的啟示，然后只有通過(guò)仔細(xì)的研究才能提供這種啟示?！保?］威爾遜認(rèn)為：“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域?！保?］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問(wèn)題并不屬于政治問(wèn)題。雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！保?］在研究范圍上，威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究的重大領(lǐng)域之一是“應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公共輿論以控制監(jiān)督的權(quán)力，卻使之與一切其他的干擾活動(dòng)分家”［2］。同時(shí)，威爾遜提出“在美國(guó)開(kāi)行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過(guò)足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來(lái)既有分量，但卻通過(guò)選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專(zhuān)斷成為不可能的事情”［2］。威爾遜主張建立一支經(jīng)過(guò)特殊訓(xùn)練的文官隊(duì)伍，“接受任命、進(jìn)入完善的組織機(jī)構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募?jí)別上和接受特有的紀(jì)律”［2］。在研究方法上，威爾遜不主張哲學(xué)的方法，力圖倡導(dǎo)用比較研究的方法，認(rèn)為“在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性”［2］。因此，“只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識(shí)其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠安全而且有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們僅僅需要用我們的制度把它加以過(guò)濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國(guó)氣體蒸餾掉”［2］。威爾遜的《行政學(xué)之研究》之所以被認(rèn)為是行政科學(xué)研究領(lǐng)域的開(kāi)山之作，歸因于威爾遜在主流研究集中于政治哲學(xué)理論探討之時(shí)，順應(yīng)時(shí)境地提出了應(yīng)專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)地研究政府科學(xué)的建議及初步研究架構(gòu)，并從行政學(xué)研究的必要性、目標(biāo)和任務(wù)、實(shí)質(zhì)、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監(jiān)督等方面對(duì)政治與行政的關(guān)系作了進(jìn)一步闡述。他的理想是：“通過(guò)選舉和經(jīng)常性的公開(kāi)商議，以徹底排除武斷和階級(jí)成見(jiàn)，并用這種方式建立一個(gè)具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開(kāi)活動(dòng)，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系?！保?］

（二）古德諾的推動(dòng)

1900年，古德諾在《政治與行政》一書(shū)中對(duì)“政治與行政”關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)、深入的闡述，目的在于更好地提高行政效率以及創(chuàng)設(shè)民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德諾將政府功能作為討論的出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為政府具有兩種功能：公民意志的表達(dá)和意志的執(zhí)行，即政治功能和行政功能。在古德諾看來(lái)，政治與行政功能的區(qū)別是民治程度較高的標(biāo)志，并認(rèn)為“政府的民治程度越低，國(guó)家意志的執(zhí)行功能與表達(dá)功能之間的區(qū)別就越是小”。但是，他也認(rèn)為任何極端的政治與行政的分離都是行不通的。一方面，即使在三權(quán)分立原則深入民心的美國(guó)政體中，“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權(quán)”；另一方面，“以表達(dá)國(guó)家意志為主要職能的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行”。因此，我們雖然意識(shí)到政治功能與行政功能的分化是非常明顯的，但把這兩種功能界限分開(kāi)行使是不可能的，因?yàn)橛懻撜喂δ芘c行政功能的目的在于思考政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的分工與合作，而“要使政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法。如果這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到，就必須到政府體制以外的一些法外的制度中去尋找，事實(shí)上，可以在政黨中找到它”。因此，古德諾在《政治與行政》中一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)“政治與行政”二分的不可能性，轉(zhuǎn)而尋找兩者協(xié)調(diào)的更好方法。既然政治與行政之間是一種松散的必要的聯(lián)系，政治對(duì)行政的控制應(yīng)該采取何種形式？古德諾分析了制度內(nèi)和制度外政治控制的兩種形式，制度內(nèi)的政治控制如內(nèi)閣制，而制度外的政治控制如政黨控制。值得注意的是，有學(xué)者認(rèn)為，古德諾對(duì)兩分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和華森（MontjoyandWatson）指出：“古德諾關(guān)注的是政策制定和行政之間的區(qū)別，他把書(shū)名卻定為《政治與行政》?！保?］總體而言，威爾遜和古德諾對(duì)“政治－行政”關(guān)系的論述表明，公共行政應(yīng)該作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科，脫離政治學(xué)研究，并倡導(dǎo)建立公共行政的研究范式。更為重要的是，“政治－行政”二分法構(gòu)成了公共行政范式的基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)，這對(duì)于現(xiàn)代政治社會(huì)的實(shí)踐具有深遠(yuǎn)的影響。

二、“政治－行政”二分：爭(zhēng)議與批判

“政治與行政”二分，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年?duì)幷撝械闹匾h題，貫穿于整個(gè)公共行政的發(fā)展史，并被看作是“最為棘手的知識(shí)爭(zhēng)議”?！罢闻c行政”二分思想本身及其所引領(lǐng)的公共行政發(fā)展史上的諸多爭(zhēng)議和爭(zhēng)論，并不是公共行政發(fā)展史上的新鮮話題，但無(wú)可置疑和不能忽略的一點(diǎn)是，正是公共行政的這一重大議題及其所觸發(fā)的對(duì)學(xué)科基本問(wèn)題的思考，深刻地影響了公共行政的學(xué)科定位、理論脈絡(luò)和研究取向，更影響著公共行政的實(shí)踐。

（一）西蒙與沃爾多的挑戰(zhàn)

西蒙認(rèn)為，行政學(xué)先輩們?cè)鵀楣残姓芯颗c實(shí)踐提煉出許多行政原則，傳統(tǒng)行政學(xué)者所提出的每一條行政原則都可以找到另一條看來(lái)同樣合理卻相反的原則。盡管兩條原則是相反的意見(jiàn)，但人們無(wú)法判斷哪條原則更具合理性。雖然它們互相矛盾，但可以共存而運(yùn)行不悖，因而這些“行政原則”并非真正的科學(xué)原則，而只是“行政諺語(yǔ)”。建立在“行政諺語(yǔ)”上的傳統(tǒng)公共行政并不是一門(mén)真正的科學(xué)。西蒙在《管理行為》一書(shū)中指出，古德諾企圖分離出不需要外部控制的一類(lèi)決策，即事實(shí)性決策，但決策既非完全是倫理問(wèn)題，也非完全是事實(shí)問(wèn)題。沃爾多從政治角度出發(fā)對(duì)行政理論進(jìn)行了批判性的分析。在《行政國(guó)家》一書(shū)中，沃爾多強(qiáng)調(diào)了公共行政研究中歷史和文化視野的重要性，強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)包含政治理論，并提出民主價(jià)值在公共行政理論研究和實(shí)踐中的重要性，指出“無(wú)論是作為一種事實(shí)描述，還是作為一種改革方案，任何簡(jiǎn)單地將政府分為政治和行政的模式都是不充分的”。

（二）達(dá)爾的《公共行政學(xué)：三個(gè)問(wèn)題》

羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“行政科學(xué)”是值得懷疑的，特別是它把理論基礎(chǔ)建立在對(duì)行政行為進(jìn)行機(jī)械的假設(shè)基礎(chǔ)上。達(dá)爾指出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)遇到的三大難題。一是公共行政和規(guī)范價(jià)值。公共行政科學(xué)很難將規(guī)范性考慮從公共行政的問(wèn)題中排除出去。公共行政學(xué)者不能避免對(duì)目的的關(guān)注。二是公共行政與人的行為。公共行政學(xué)必須以對(duì)人的行為研究為基礎(chǔ)。將人排除在外肯定會(huì)使公共行政研究毫無(wú)生機(jī)、無(wú)所作為，并從根本上說(shuō)是不切實(shí)際的。三是公共行政和社會(huì)環(huán)境。應(yīng)該重視公共行政與其特殊環(huán)境之間的關(guān)系，在認(rèn)為可能存在公共行政的普遍原則之前，進(jìn)行更多的比較行政研究。

（三）新公共行政

新公共行政是對(duì)傳統(tǒng)公共行政所持的效率、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值中立等價(jià)值的一種補(bǔ)充，提出“社會(huì)公平”是與效率、經(jīng)濟(jì)并重的公共行政的核心價(jià)值?！靶鹿残姓W(xué)是和‘新政治學(xué)運(yùn)動(dòng)’平行的，是和消除政治科學(xué)強(qiáng)調(diào)行為主義的運(yùn)動(dòng)同時(shí)發(fā)生的?！毙鹿残姓拇砣宋锔ダ椎吕锟松J(rèn)為：“政治－行政”二分法缺乏一種經(jīng)驗(yàn)證明，因?yàn)楹苊黠@，行政管理者不僅要執(zhí)行政策，還要制定政策，它僅僅是在以未經(jīng)證明的理論進(jìn)行辯論。相比之下，“政策－行政”的連續(xù)性更準(zhǔn)確地說(shuō)是以經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)的。弗雷德里克森對(duì)公平解釋的特殊之處在于提出了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)方法。他總結(jié)了公共行政管理中的最大化價(jià)值，即回應(yīng)性、工作人員和公民參與決策、社會(huì)公平、公民選擇、行政回應(yīng)性［10］。

（四）新公共管理

新公共管理同樣對(duì)傳統(tǒng)公共行政的理論假設(shè)———“政治－行政”二分進(jìn)行了猛烈抨擊，認(rèn)為理論上對(duì)“政治－行政”二分的探討并不能對(duì)公共行政的實(shí)踐給予有說(shuō)服力的解釋?zhuān)驗(yàn)樗^的“政治－行政”二分在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有那么清晰而明顯的界限，官僚們的權(quán)力不斷增長(zhǎng)，在決策中變得越來(lái)越有發(fā)言權(quán)。官僚們的信息優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致政治家們總是發(fā)現(xiàn)自己處于半外行的尷尬地位。對(duì)于政治與行政的不可分性，蓋伊·彼得斯認(rèn)為：“行政管理與政策并非表現(xiàn)為互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是相互關(guān)聯(lián)的。無(wú)論是通過(guò)主觀還是客觀的方式，行政系統(tǒng)的特性都會(huì)影響政治系統(tǒng)的政策產(chǎn)出。行政系統(tǒng)的確在制定政策，盡管這些政策與立法機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)所制定的政策在擬訂與公布的方式上不完全相同，而且與那些公開(kāi)的規(guī)則相比，行政機(jī)關(guān)所制定的可實(shí)施的規(guī)則對(duì)個(gè)人的實(shí)際影響更大?！毙鹿补芾韺W(xué)派主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，在履行相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)增強(qiáng)其政治回應(yīng)性。新公共管理對(duì)改革政府官僚主義、文牘主義，提高政府效率，增強(qiáng)政府回應(yīng)性起到了很重要的作用。

（五）新公共服務(wù)

新公共服務(wù)的批判集中在新公共管理的價(jià)值假設(shè)、操作方式違背了公共行政所追求的公共價(jià)值，并在逐步地腐蝕和破壞公平、公正、民主。新公共服務(wù)將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新確定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)。雖然新公共服務(wù)并沒(méi)有對(duì)“政治－行政”二分明確地提出批評(píng)，但是貫穿在新公共服務(wù)中的公共利益、民主參與、公民權(quán)等價(jià)值理念，依然能夠引發(fā)對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論邏輯及研究假設(shè)的反思。

三、“政治－行政”二分：理論背景與學(xué)科貢獻(xiàn)

任何一種理論的產(chǎn)生，都有其特定的歷史條件和時(shí)代背景。將“政治－行政”二分原則與其提出的理論淵源和社會(huì)背景聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行考察和解讀，既是對(duì)這一原則本身的尊重，也是學(xué)術(shù)批判應(yīng)該遵循的前提。更為重要的是，從本源上考察“政治－行政”二分，能使我們重新發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)這一原則的本來(lái)面貌和真實(shí)含義，加深對(duì)公共行政領(lǐng)域這一核心問(wèn)題的理解。

（一）理論淵源與社會(huì)背景

“政治與行政”二分法最為重要的理論淵源是國(guó)家治理理論的變遷。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，資本主義國(guó)家的治理模式從自由放任轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極干預(yù)。在自由放任的治理模式中，行政僅僅是政治實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的一個(gè)附屬工具。西方國(guó)家進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期后，隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾需要國(guó)家回應(yīng)與解決這些發(fā)展困境，同時(shí)重新思考其治理方式。這在客觀上為行政學(xué)的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)。理論的發(fā)展已經(jīng)為行政從政治中擺脫出來(lái)提供了條件，而社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化使行政學(xué)的研究進(jìn)入到公共行政階段，發(fā)展成為公共行政學(xué)。更加重要的是，政黨分肥制度帶來(lái)了諸多社會(huì)問(wèn)題。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政黨分肥制已經(jīng)暴露出諸多弊端，比如政治對(duì)行政的過(guò)度控制嚴(yán)重影響政府行政的穩(wěn)定性和政府效率，文官素質(zhì)低下。這些弊端使美國(guó)民眾愈發(fā)不滿，迫切要求進(jìn)行改革，解決的辦法是改革文官制度，采用現(xiàn)代文官制度。美國(guó)行政研究發(fā)軔期注重的是為現(xiàn)實(shí)的政治體制改革提供理論依據(jù)，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)科創(chuàng)建中的理論范式創(chuàng)造，因而在研究風(fēng)格上帶有很強(qiáng)的宏觀、抽象色彩。

（二）學(xué)科貢獻(xiàn)

1．確定了公共行政學(xué)研究的目的和任務(wù)，解決了行政學(xué)科的獨(dú)立性問(wèn)題威爾遜在《行政學(xué)之研究》中提出了行政學(xué)研究的目標(biāo)。圍繞這些問(wèn)題出現(xiàn)了政府做什么、怎么做以及如何做得更好等問(wèn)題。這一研究框架使得行政學(xué)的獨(dú)立地位問(wèn)題得以解決，使行政學(xué)研究與政治學(xué)研究在理論上得到明晰。隨著古德諾《政治與行政》的問(wèn)世，“政治－行政”二分的觀點(diǎn)得到了系統(tǒng)闡述，從而為建立系統(tǒng)的行政學(xué)奠定了理論基礎(chǔ)。2．指導(dǎo)行政改革，并為韋伯官僚制的建立做了鋪墊“政治－行政”二分法最早運(yùn)用于美國(guó)文官制度改革，并為推行以《彭德?tīng)栴D法》為標(biāo)志的現(xiàn)代文官制度提供了思想基礎(chǔ)。同時(shí)，行政領(lǐng)域受到了泰勒的科學(xué)管理主義的深刻影響，而威爾遜、古德諾的“政治與行政分離”更有助于實(shí)現(xiàn)行政組織的科學(xué)原則。效率成為行政學(xué)研究的核心內(nèi)容之一。而進(jìn)一步將“政治－行政”二分法、效率原則落實(shí)到行政管理中的是韋伯的官僚制。韋伯認(rèn)為官僚制是最有效率的，“純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”。韋伯的官僚制理論解決了威爾遜思想付諸實(shí)施的技術(shù)性問(wèn)題，把威爾遜的思想變成了可以實(shí)施的組織與制度設(shè)計(jì)。3．奠定了公共行政學(xué)研究的基礎(chǔ)“政治－行政”二分法自威爾遜提出、古德諾系統(tǒng)闡述之后，對(duì)它的爭(zhēng)議與批判一直沒(méi)有停止過(guò)。但是，這些批評(píng)并沒(méi)有動(dòng)搖“政治－行政”二分作為公共行政研究基礎(chǔ)的地位。綜合分析對(duì)“政治－行政”二分的批評(píng)意見(jiàn)，一個(gè)共同點(diǎn)在于都認(rèn)為“政治－行政”二分不具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，具體的行政過(guò)程經(jīng)常是政治和行政相關(guān)聯(lián)、不可分割的過(guò)程?！罢危姓倍值睦碚撘饬x或理論貢獻(xiàn)在于將公共行政研究獨(dú)立于政治領(lǐng)域，不受其干擾，使行政學(xué)成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科成為可能。同時(shí)，“政治－行政”二分法開(kāi)創(chuàng)了行政管理活動(dòng)從一種統(tǒng)治的視角逐步轉(zhuǎn)變到一種管理視角。更為重要的是，對(duì)“政治－行政”二分理論的諸多批評(píng)，并沒(méi)有擺脫或拋棄“政治－行政”二分，因?yàn)樗麄冏罱K都沒(méi)有提出一個(gè)有效平衡政治與行政的可行方案。從積極層面看，正是因?yàn)檫@些批判的存在，公共行政理論不斷得以豐富和完善從而推動(dòng)公共行政實(shí)踐向前發(fā)展。

四、“政治－行政”二分：對(duì)公共行政理論與實(shí)踐的反思

公共行政的發(fā)展史，就是一部如何協(xié)調(diào)政治與行政、公平與效率、政策制定與執(zhí)行、實(shí)證與規(guī)范、行政科學(xué)與政治哲學(xué)、政治家和行政官僚之間的矛盾統(tǒng)一關(guān)系的歷史。自公共行政產(chǎn)生至今，各種質(zhì)疑的聲音不斷，這些質(zhì)疑不僅包括公共行政學(xué)是否能成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科范式，還包括公共行政學(xué)是否能被科學(xué)地進(jìn)行研究，同時(shí)也包括對(duì)公共行政的研究質(zhì)量與研究規(guī)范的考量。正是這些爭(zhēng)論與反思推動(dòng)該學(xué)科不斷向前發(fā)展，使其走上規(guī)范的研究道路。一個(gè)學(xué)科的成熟、發(fā)展壯大以及得到其他學(xué)科的尊重，在很大程度上取決于在多大程度上能夠圍繞一個(gè)重要的核心問(wèn)題去討論。作為公共行政領(lǐng)域的重大問(wèn)題，我們需要思考：為什么“政治－行政”二分會(huì)變成眾矢之的，甚至威脅到公共行政本身的合法性問(wèn)題？為什么這一使得公共行政成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科的首要前提，卻受到如此多的詬??？為什么在對(duì)公共行政理論與實(shí)踐進(jìn)行的諸多批判和反思中，始終沒(méi)有拋棄傳統(tǒng)公共行政的這一研究基礎(chǔ)？“政治－行政”二分法僅僅是技術(shù)層面的問(wèn)題，還是真正的大問(wèn)題？

（一）公共行政的敘事背景：現(xiàn)代性悖論

如果要回答以上疑問(wèn)，首先要回到公共行政學(xué)科初創(chuàng)時(shí)期的敘事背景。在公共行政研究中，明顯具有時(shí)代性背景的烙印———現(xiàn)代性，現(xiàn)代性所衍生的技術(shù)理性、工具理性成為了公共行政學(xué)研究的首要背景，現(xiàn)代性背景所衍生的技術(shù)理性也深深地影響到社會(huì)科學(xué)的知識(shí)與研究的發(fā)展?！耙环矫妫约夹g(shù)理性、專(zhuān)業(yè)主義與管理主義為特質(zhì)的現(xiàn)代性，界定了公共行政的實(shí)踐品格與思維路徑；另一方面，在以自由民主為主要傳統(tǒng)的公共行政的誕生地———美國(guó)，公共行政的發(fā)展不能無(wú)視其規(guī)范價(jià)值的根基?！保?4］因此，無(wú)論是具有價(jià)值理性的公共行政還是具有技術(shù)理性的公共行政，只有將二者相連才能完整地闡釋和理解公共行政。

（二）“政治－行政”二分：理論研究的理想化與現(xiàn)實(shí)中的不可分離性

任何理論或觀點(diǎn)的產(chǎn)生都有其特定的社會(huì)背景以及理論目的。“政治－行政”二分的出現(xiàn)更是針對(duì)當(dāng)時(shí)面臨的社會(huì)問(wèn)題而提出的?！罢危姓倍衷谔岢鲋畷r(shí)是為了將行政從政治中分離出來(lái)，擺脫政治領(lǐng)域的干擾和政府面臨的危機(jī)與困境，推動(dòng)政府改革的發(fā)展，并促進(jìn)公共行政學(xué)科的建立。“政治－行政”二分在提出之時(shí)所做的貢獻(xiàn)是，行政從政治中獨(dú)立出來(lái)，并作為一門(mén)專(zhuān)門(mén)學(xué)問(wèn)與獨(dú)立的學(xué)科，便于更好地進(jìn)行研究并致力于提高行政效率。但是在之后的公共行政研究中，理論研究或許是試圖將公共行政學(xué)科發(fā)展為獨(dú)立的范式，因而將行政從政治中分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)研究。但是，當(dāng)理論被向前推進(jìn)并付諸行政實(shí)踐時(shí)，往往將其推向極端，即過(guò)于注重二者的分離與獨(dú)立，而缺乏關(guān)注兩者的互動(dòng)與不可分離性?！罢危姓倍植⑽捶从吵鲂姓芾眍I(lǐng)域的真實(shí)圖景，不能有效地回應(yīng)與解釋行政領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也無(wú)法擺脫價(jià)值選擇問(wèn)題。因而，我們?cè)谟懻摗罢危姓钡年P(guān)系問(wèn)題時(shí)，必須分清理論研究的需要與理想化。事實(shí)與價(jià)值、手段與目的、行政與政治在現(xiàn)實(shí)中是無(wú)法嚴(yán)格分開(kāi)的。

（三）“政治－行政”二分：政策制定與政策執(zhí)行的考量與平衡

從理論上來(lái)講，“政治－行政”二分法為我們理解公共行政和公共行政所處的現(xiàn)實(shí)世界提供了一個(gè)分析框架抑或是研究框架，但在公共行政實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，不可否認(rèn)，政治與行政無(wú)法也不可能做到完全分離。因此，從實(shí)踐意義上來(lái)說(shuō)，它更有助于我們體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)真實(shí)世界中的公共行政，有助于我們運(yùn)用一種批判的眼光更全面地認(rèn)識(shí)理論、感知現(xiàn)實(shí)。理論與實(shí)踐的互動(dòng)，能夠使我們更加清晰地理解、認(rèn)識(shí)“政治－行政”二分法?；仡?、批判和反思“政治－行政”二分法使我們認(rèn)識(shí)到：不應(yīng)該僅從效率觀、科學(xué)觀來(lái)考慮政府的使命，更應(yīng)考量政府的公共性問(wèn)題。無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐證明，都展示了政策制定與執(zhí)行并不一定與“政治－行政”二分法相吻合。也就是說(shuō)，無(wú)論是政治與行政還是政策制定與政策執(zhí)行，公共行政都必須同時(shí)滿足效率和公共性兩個(gè)方面，只有這樣才能確保公共行政的合法性。這必然要求我們重新回到政治哲學(xué)的大問(wèn)題，即對(duì)美好社會(huì)、公共利益以及公民道德作用的重新思考，使得公共行政的關(guān)注焦點(diǎn)從“價(jià)值中立”、如何提高公共行政的效率轉(zhuǎn)變到對(duì)“美好生活”的界定和追求。美國(guó)學(xué)者加爾布雷思在《美好社會(huì)》中開(kāi)宗明義，將美好社會(huì)定義為“可行的社會(huì)，而非完美無(wú)缺的社會(huì)”，美好社會(huì)的輪廓應(yīng)該是：人人有工作并有改善自己生活的機(jī)會(huì)，有可靠的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以維持就業(yè)水平，青年人在走向社會(huì)之前能夠享受教育和得到家庭的溫暖，為弱者建立一個(gè)安全網(wǎng)，人人都有根據(jù)自己的能力和抱負(fù)取得成功的機(jī)會(huì)，損人利己的致富手段受到禁止，消除通貨膨脹對(duì)人們的威脅，在外交上體現(xiàn)合作和同情精神［15］（p．6）。美好社會(huì)的本質(zhì)是“每一個(gè)成員不論性別、種族或族裔來(lái)源，都能過(guò)一種有價(jià)值的生活”［15］（p．6）。無(wú)論我們?cè)诶碚撋蠌暮畏N視角定義美好社會(huì)，它必須是一種能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的社會(huì)。而要實(shí)現(xiàn)美好社會(huì)這一愿望，公共行政在其中扮演的角色是至關(guān)重要的。這就要求公共行政直面現(xiàn)代社會(huì)，持續(xù)地關(guān)注變動(dòng)社會(huì)和時(shí)代的大問(wèn)題，并回應(yīng)、解釋和解答現(xiàn)實(shí)生活的挑戰(zhàn)，改善不完美的社會(huì)?！盁o(wú)論傾向于哪種路徑，我們相信必須回答這一問(wèn)題：如果我們不能對(duì)我們這個(gè)時(shí)代的重大問(wèn)題做出建設(shè)性的貢獻(xiàn)的話，我們作為一個(gè)領(lǐng)域又有什么可取之處呢？”

（四）“政治－行政”二分：中國(guó)公共行政的適用性問(wèn)題

對(duì)于根植于西方語(yǔ)境的“政治－行政”二分理論，我們必然會(huì)考慮其在中國(guó)這樣一種行政生態(tài)下的適用性問(wèn)題。辯證地看待理論，關(guān)注理論的適用性問(wèn)題，不僅是一種理論自覺(jué)的表現(xiàn)，更體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的人文關(guān)懷。在深入剖析“政治－行政”二分法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該關(guān)注自己的大問(wèn)題，注重理論的本土化；作為一種分析框架，“政治－行政”二分是否有助于我們認(rèn)識(shí)真實(shí)世界的中國(guó)公共行政？我們應(yīng)該關(guān)注“政治－行政”二分在中國(guó)是何種情況，它能在多大程度上解釋中國(guó)現(xiàn)實(shí)，解釋力有多大；“政治－行政”二分有沒(méi)有解答中國(guó)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是如何回答的，回答的質(zhì)量如何，是不是令人滿意；如果它不能很好地解釋中國(guó)現(xiàn)實(shí)，我們又該如何修正這一理論……總之，我們需要反思：既然理論上的“政治－行政”二分不能對(duì)現(xiàn)實(shí)中的公共行政實(shí)踐予以令人信服的解釋?zhuān)敲丛诓贿\(yùn)用“政治－行政”二分的情況下，公共行政該如何體現(xiàn)合法性？如何獲得身份認(rèn)同？“政治－行政”二分雖然在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，有效地解決了時(shí)代提出的問(wèn)題，但作為公共行政范式的研究基礎(chǔ)是不夠完美的，因?yàn)樗鼘?duì)公平、正義等這些人類(lèi)發(fā)展的終極目標(biāo)并沒(méi)有給予應(yīng)有的重視和考量，使公共行政遭到了扭曲和誤解。毋庸置疑，政治是公共行政過(guò)程的核心。然而，“政治－行政”二分應(yīng)該作為公共行政的主要基礎(chǔ)，因?yàn)樗_實(shí)讓我們能夠更好地認(rèn)識(shí)和理解現(xiàn)實(shí)世界，能夠更好地促進(jìn)公共行政實(shí)踐的發(fā)展。公共行政是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，“價(jià)值必須建立在具體的、集體性的人類(lèi)關(guān)系基礎(chǔ)上”，“倡導(dǎo)使政府權(quán)威變成人類(lèi)目標(biāo)的推動(dòng)者，這是一個(gè)神奇而又實(shí)際的任務(wù)”。

作者：關(guān)爽單位：浙江大學(xué)