導(dǎo)語(yǔ)：檢察制度與憲法價(jià)值探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：唐光誠(chéng)工作單位：江西省贛州市人民檢察院

依據(jù)我國(guó)憲法，檢察機(jī)關(guān)是與審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并立的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在國(guó)家憲政體制中的作用是：通過(guò)行使檢察權(quán)，保障審判權(quán)和行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。然而，由于對(duì)中國(guó)檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價(jià)值的迷失，改革開(kāi)放30多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能依然鎖定于“訴訟監(jiān)督”的范圍，形成對(duì)行政權(quán)網(wǎng)開(kāi)一面的狀態(tài)，導(dǎo)致行政權(quán)力濫用、侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為的嚴(yán)重存在，既有違國(guó)家的憲政架構(gòu)，也必然影響到檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。20世紀(jì)90年代末以來(lái)，法學(xué)界對(duì)中國(guó)檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的論戰(zhàn)此起彼伏，而檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐卻如火如荼，反映了中國(guó)檢察制度應(yīng)然性與實(shí)然性矛盾的尖銳沖突，給中國(guó)檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價(jià)值的回歸帶來(lái)機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

一、中國(guó)檢察制度面臨的應(yīng)然性與實(shí)然性矛盾沖突

中國(guó)檢察制度應(yīng)當(dāng)是應(yīng)然性與實(shí)然性的統(tǒng)一，一方面必須符合中國(guó)檢察制度的本質(zhì)和規(guī)律，必須符合設(shè)置中國(guó)檢察制度的價(jià)值追求；另一方面，必須符合我國(guó)法律監(jiān)督現(xiàn)實(shí)的客觀需要與可能。當(dāng)中國(guó)檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價(jià)值缺失，不能滿足我國(guó)行政監(jiān)督現(xiàn)實(shí)的客觀需要時(shí)，必然會(huì)通過(guò)理論、立法和實(shí)踐諸多方面的矛盾沖突表現(xiàn)出來(lái)。

（一）對(duì)中國(guó)檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價(jià)值迷失引發(fā)的理論論戰(zhàn)多年以來(lái)，在我國(guó)法學(xué)界存在一種十分奇特的學(xué)術(shù)現(xiàn)象。一方面，中國(guó)檢察制度屢屢遭到一些刑事法學(xué)者的質(zhì)疑，在對(duì)于如何認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體制中的的地位和作用問(wèn)題上，一種代表性的意見(jiàn)主張取消檢察機(jī)關(guān)，將其歸入行政機(jī)關(guān)的名下，成為單獨(dú)的公訴機(jī)構(gòu)，將原有檢察權(quán)中的監(jiān)督權(quán)交由權(quán)力機(jī)關(guān)行使，將對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)交由監(jiān)察部門(mén)或者新設(shè)的廉政部門(mén)行使，或者保留現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)，但僅賦予其公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)。有的學(xué)者雖然沒(méi)有明確提出取消檢察機(jī)關(guān)，但是他們從訴訟法學(xué)特別是“刑事訴訟法理學(xué)關(guān)注的課題”出發(fā)，從理論上對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)和范圍進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)檢察權(quán)以及檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位產(chǎn)生懷疑。而這一懷疑得出的結(jié)論必然是對(duì)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有地位和作用的否定?！?〕為此引發(fā)了一次次對(duì)中國(guó)檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的理論論戰(zhàn)，引起法學(xué)界的高度關(guān)注。而另一方面，行政法學(xué)者較普遍認(rèn)為，人民檢察院對(duì)行政監(jiān)督的范圍窄、權(quán)力小、作用是十分有限的，應(yīng)研究改進(jìn)和完善這種監(jiān)督制度和方式?！?〕檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體及其公務(wù)人員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更為全面、豐富?！?〕這些觀點(diǎn)散見(jiàn)于行政法學(xué)論著中，而往往被法學(xué)界忽視。從憲法規(guī)定來(lái)看，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的定位應(yīng)該說(shuō)一直以來(lái)是非常明確的。1954年，我國(guó)頒布了新中國(guó)第一部憲法，確立了人民代表大會(huì)下“一府兩院”的國(guó)家體制，明確了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位及其體制。1982年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》也明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位及其與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。然而，由于我國(guó)后來(lái)的憲法并沒(méi)有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，從法律的有關(guān)規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，在內(nèi)容上受到嚴(yán)格限制，即對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督只限于對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和公訴；對(duì)法律遵守情況的監(jiān)督只限于對(duì)嚴(yán)重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴；對(duì)法律適用情況的監(jiān)督只限于對(duì)三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督。〔4〕檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍局限于公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等方面，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)成了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的具體體現(xiàn)。而由于兩大法系國(guó)家都不同程度地賦予了檢察官對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，從20世紀(jì)開(kāi)始，一些英美法系國(guó)家陸續(xù)針對(duì)職務(wù)犯罪案件作出特別規(guī)定，賦予檢察官對(duì)職務(wù)犯罪案件的直接偵查權(quán)?！?〕如此，現(xiàn)行我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)與西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)相比，就沒(méi)有很大的差別，并且西方一些國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)還擁有參與、提起民事訴訟和行政訴訟的權(quán)力。在這種情況下，一些刑事法學(xué)者以中國(guó)檢察制度的實(shí)然性為基點(diǎn)對(duì)比西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的特點(diǎn)，按圖索驥來(lái)質(zhì)疑我國(guó)檢察制度顯然具有一定的合理性。不過(guò)，被忽視的行政法學(xué)者的觀點(diǎn)也是我們研究中國(guó)檢察制度應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。因?yàn)?，行政法學(xué)者的觀點(diǎn)從中國(guó)檢察制度的應(yīng)然性揭示了我國(guó)現(xiàn)行檢察制度的“短板”———檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的缺位問(wèn)題。也就是說(shuō)，把兩大法系國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)都擁有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)等同于檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督職能的觀點(diǎn)，既不符合我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)力缺乏監(jiān)督的客觀實(shí)際，也沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體的要求。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)為公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督方面，只能說(shuō)是符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)和當(dāng)時(shí)我國(guó)的實(shí)際情況。但是，30多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法制建設(shè)，使我國(guó)各個(gè)方面已經(jīng)發(fā)生巨大的變化，尤其是行政法律制度建設(shè)突飛猛進(jìn)，行政權(quán)的擴(kuò)張是改革開(kāi)放初期遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比的。如果依然把檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)鎖定在“訴訟監(jiān)督”的范圍，則行政檢察監(jiān)督的缺失，必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的普遍濫用，嚴(yán)重影響國(guó)家法制的統(tǒng)一。中國(guó)檢察制度為何屢屢遭到質(zhì)疑？在質(zhì)疑與反質(zhì)疑的爭(zhēng)論當(dāng)中，我們可以看到，兩者往往都是從檢察制度的實(shí)然性出發(fā)，而忽視了對(duì)檢察制度應(yīng)然性的研究。特別是一些論者對(duì)檢察權(quán)屬于司法權(quán)、檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)、檢察制度屬于司法制度的推斷，違反了檢察制度的應(yīng)然性要求，必然頻頻招致刑事法學(xué)者的質(zhì)疑。正是由于一些論者漠視我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督這個(gè)中國(guó)檢察制度的重要內(nèi)容，固守于現(xiàn)有法律規(guī)定的檢察職權(quán)之“雷池”，在我國(guó)法律監(jiān)督屬性的檢察機(jī)關(guān)和西方國(guó)家行政屬性的檢察機(jī)關(guān)都擁有公訴權(quán)和偵查權(quán)“趨同”的情況下，陷入了一次次只是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的“名份”意義的理論論戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為，或許20世紀(jì)90年代末期對(duì)檢察權(quán)的行政權(quán)定位，乃至取消檢察體制的學(xué)理探討讓檢察官們感到惶恐，他們忙于解說(shuō)法律監(jiān)督權(quán)的法理基礎(chǔ)而忽略了對(duì)法律監(jiān)督程序化的細(xì)微探究?！?〕這是我們?cè)谘芯恐袊?guó)檢察制度時(shí)應(yīng)當(dāng)引起注意的。然而，對(duì)中國(guó)檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的論戰(zhàn)，以及刑事法學(xué)者與行政法學(xué)者對(duì)中國(guó)檢察制度大相徑庭的觀點(diǎn)，反映了中國(guó)檢察制度實(shí)然性與應(yīng)然性矛盾沖突的理論問(wèn)題，這是推動(dòng)中國(guó)檢察制度逐步完善的動(dòng)力，也是必然出現(xiàn)的學(xué)術(shù)現(xiàn)象。

（二）檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐游走于法律的邊緣一般認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)已形成較為系統(tǒng)全面的具有中國(guó)特色的多元化行政監(jiān)督體系?！?〕實(shí)際上，我國(guó)的行政監(jiān)督體系存在重大法制缺陷，即憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的缺位問(wèn)題?？v觀我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體系，無(wú)論是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還是人民法院的司法監(jiān)督，都是通過(guò)公民為維護(hù)個(gè)體利益的救濟(jì)程序，客觀上起到對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。這種監(jiān)督，其實(shí)只是對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)益的一般違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為一直以來(lái)卻處于監(jiān)督的空白。譬如，行政處罰是國(guó)家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依法管理的重要手段之一。中國(guó)和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來(lái)沒(méi)有發(fā)達(dá)到我國(guó)的程度，刑罰是西方國(guó)家制止違法犯罪的主要手段。有資料說(shuō)，我國(guó)法律內(nèi)容的80％要靠行政部門(mén)執(zhí)行，行政處罰已成為我國(guó)社會(huì)生活中與公民關(guān)系密切、滲透各個(gè)領(lǐng)域的一種制度?！?〕而我國(guó)對(duì)行政處罰權(quán)的監(jiān)督，只是對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公民利益的行為通過(guò)公民的行政訴訟達(dá)到司法監(jiān)督的目的，而行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的濫用職權(quán)、以罰代刑、不移送涉嫌犯罪案件的違法行政行為卻游離于監(jiān)督之外。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)犯罪急劇增加，1998年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪的總量持續(xù)居高不下。立案數(shù)量從1998年的5.2萬(wàn)起增長(zhǎng)到2001年的8.5萬(wàn)起，年均增長(zhǎng)20%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通刑事案件的增長(zhǎng)速度?！?〕行政處罰程序是追訴經(jīng)濟(jì)犯罪行為的重要行政法律程序，和刑事訴訟程序同樣涉及刑事犯罪，而行政處罰程序卻沒(méi)有設(shè)置一套基本的法律監(jiān)督機(jī)制，對(duì)已經(jīng)查出的經(jīng)濟(jì)犯罪案件是否移送司法機(jī)關(guān)處理基本上是由行政機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算，兩者在監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上的天壤之別顯然應(yīng)引起我們的高度注意。我國(guó)檢察權(quán)是按權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督理論來(lái)設(shè)置的，保障行政權(quán)的合法行使是檢察權(quán)行使的重要價(jià)值之一，如果檢察機(jī)關(guān)放棄對(duì)80％行政法律執(zhí)行的監(jiān)督，必然會(huì)給國(guó)家利益和社會(huì)公共利益帶來(lái)極大的損害。所以，無(wú)論是在理論上存在對(duì)中國(guó)檢察制度的質(zhì)疑，還是在法律上存在對(duì)檢察權(quán)的限制，當(dāng)行政權(quán)濫用達(dá)到嚴(yán)重程度的時(shí)候，客觀規(guī)律不以人們的意志為轉(zhuǎn)移，對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的檢察監(jiān)督問(wèn)題必然會(huì)通過(guò)檢察實(shí)踐表現(xiàn)出來(lái)，成為行政法學(xué)者呼喚檢察監(jiān)督的實(shí)踐注腳。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，行政處罰中違反刑事法律的嚴(yán)重問(wèn)題觸目驚心，引起了中央政府和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的高度重視，特別是已經(jīng)注意到對(duì)行政處罰權(quán)的檢察監(jiān)督問(wèn)題，并且采取了一些應(yīng)對(duì)措施。2001年4月，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理，第一次提出了加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制問(wèn)題。同年7月，國(guó)務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。2006年3月1日，最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部又聯(lián)合公布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的初步構(gòu)建，給長(zhǎng)期以來(lái)行政處罰的封閉模式打開(kāi)了一個(gè)缺口，對(duì)于防止行政處罰權(quán)的濫用，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪起到了非常明顯的作用，是新中國(guó)成立以來(lái)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的一次重大實(shí)踐。僅據(jù)2009年最高人民檢察院的工作報(bào)告稱，2008年，檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4%?！?0〕20世紀(jì)末，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，國(guó)有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門(mén)怠于起訴、社會(huì)公益受侵害而無(wú)人起訴等現(xiàn)象日益突出。一些檢察院從“檢察權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益的監(jiān)管部門(mén)的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開(kāi)始探索一種新的監(jiān)督方式———督促起訴:發(fā)現(xiàn)對(duì)負(fù)有國(guó)家或社會(huì)公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門(mén)不履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)督促其及時(shí)提起民事訴訟，追回國(guó)有資產(chǎn)。浙江省檢察機(jī)關(guān)自2004年實(shí)行督促起訴制度以來(lái)，辦理督促起訴案件1500余件，已為國(guó)家挽回國(guó)有資產(chǎn)共計(jì)約17億元，其中60%至70%出現(xiàn)在土地出讓領(lǐng)域?！?1〕目前，我國(guó)已有10多個(gè)?。ㄊ校┑臋z察機(jī)關(guān)相繼開(kāi)展了這項(xiàng)工作。與督促起訴應(yīng)運(yùn)而生的是檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)管的興起，創(chuàng)新開(kāi)展非訴訟監(jiān)督工作。如2008年2月28日，哈爾濱市阿城區(qū)人民檢察院民行檢察科注意到當(dāng)?shù)啬趁襟w報(bào)道該區(qū)玉泉鎮(zhèn)粉塵嚴(yán)重污染問(wèn)題后，立即深入當(dāng)?shù)卣{(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)共有149家企業(yè)，一些采石、水泥生產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有采取環(huán)保措施，造成當(dāng)?shù)胤蹓m污染嚴(yán)重，給人民群眾工作和生活帶來(lái)危害。為此，該院向區(qū)環(huán)保局發(fā)出了加大環(huán)境監(jiān)管力度，責(zé)成污染企業(yè)盡快整改的檢察建議。該區(qū)環(huán)保局十分重視，多次召開(kāi)局務(wù)會(huì)研究整治方案。最終，在玉泉鎮(zhèn)涉及環(huán)保不達(dá)標(biāo)的71家企業(yè)中，有兩家企業(yè)被處以罰款，兩家企業(yè)被責(zé)令停產(chǎn)整頓，62家企業(yè)被責(zé)令限期整頓，使當(dāng)?shù)胤蹓m污染問(wèn)題得到較好的治理?！?2〕檢察機(jī)關(guān)如火如荼的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐，是對(duì)檢察理論和立法的猛烈撞擊，是不能熟視無(wú)睹的中國(guó)檢察制度的法制走向。當(dāng)然，也許是由于我國(guó)行政處罰制度與西方國(guó)家的差異，和西方國(guó)家對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為選擇公益訴訟的路徑，使我們無(wú)從借鑒西方國(guó)家的法律制度來(lái)解析這個(gè)中國(guó)特色的法律問(wèn)題；而我們的檢察理論研究又以法律規(guī)定為“雷池”，所以面對(duì)檢察機(jī)關(guān)如火如荼的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐長(zhǎng)期游走于法律的邊緣，成為與法治國(guó)家極不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，而不能在行政檢察監(jiān)督立法方面提供理論支持。

二、中國(guó)檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價(jià)值的回歸

司法改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，在某種程度上就是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的“回歸”?！?3〕目前，如何把法律監(jiān)督理論同中國(guó)的實(shí)際相結(jié)合，根據(jù)我國(guó)憲法的要求，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督，保障行政權(quán)的合法行使，是擺在我們面前的重要課題。

（一）行政檢察監(jiān)督的憲法價(jià)值是中國(guó)檢察制度鍥而不舍的追求蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論是中國(guó)檢察制度發(fā)展的理論基礎(chǔ)。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，我國(guó)在建國(guó)初借鑒蘇聯(lián)的做法設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)?！耙话惚O(jiān)督”是從蘇聯(lián)翻譯過(guò)來(lái)的一個(gè)法律名詞。在蘇聯(lián)，它是指檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)，同時(shí)又是一種檢察活動(dòng)的方法。在我國(guó)新民主主義革命時(shí)期農(nóng)村革命根據(jù)地的立法中，檢察機(jī)關(guān)就有一般監(jiān)督的職權(quán)，但是當(dāng)時(shí)卻沒(méi)有使用一般監(jiān)督這個(gè)概念。新中國(guó)成立后，開(kāi)始在檢察工作和法學(xué)研究中使用一般監(jiān)督的概念。它所指的是：檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施以及對(duì)國(guó)家工作人員的違法行為實(shí)行的檢察監(jiān)督活動(dòng)?！?4〕1979年的《人民檢察院組織法修正草案》仍然確定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但把憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定加以具體化，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)?！弊罡呷嗣駲z察院在關(guān)于《人民檢察院組織法修正草案》的說(shuō)明中明確，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門(mén)和政府機(jī)關(guān)去處理。這樣規(guī)定，分工明確，事權(quán)統(tǒng)一，更加便于掌握和執(zhí)行。〔15〕據(jù)此，一般認(rèn)為，修改《檢察院組織法》時(shí)取消了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán)，突出規(guī)定了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員瀆職犯罪實(shí)行法律監(jiān)督的內(nèi)容?！?6〕但是，我國(guó)憲政的特點(diǎn)決定了檢察機(jī)關(guān)依然會(huì)不斷追求行政檢察監(jiān)督的憲法價(jià)值。20世紀(jì)50年代，我國(guó)正處于法制建設(shè)初期，檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督”工作盡管體現(xiàn)了法律監(jiān)督理論的科學(xué)性，可是其具體的法制路徑是不很明確的。當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督”除了對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為有建議權(quán)和抗議權(quán)，最后是否糾正依然取決于行政機(jī)關(guān)。這是當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”的缺陷，是和當(dāng)時(shí)的法制現(xiàn)狀相吻合的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，盡管法律沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”的職權(quán)，但是，檢察機(jī)關(guān)為了更有效地懲治國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪，在檢察實(shí)踐中總結(jié)出了“找米下鍋”、“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”的經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)介入相關(guān)行政監(jiān)督工作。后來(lái)又在20世紀(jì)90年代初期，為了保障行政機(jī)關(guān)依法移送涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)立了在一些行政機(jī)關(guān)設(shè)置檢察室的做法。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)又系統(tǒng)設(shè)立了專門(mén)的職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，直接介入行政機(jī)關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2005年至今4年來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門(mén)共發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索23544件，結(jié)合犯罪調(diào)查和分析提出預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議49844件，針對(duì)易發(fā)犯罪部門(mén)開(kāi)展預(yù)防咨詢92731次;提出書(shū)面糾正違法26680次，幫助落實(shí)預(yù)防措施125576項(xiàng)，有針對(duì)性地開(kāi)展警示教育93859次，建立警示教育基地2094個(gè)。〔17〕這些經(jīng)驗(yàn)和做法雖然是從檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)出發(fā)，卻發(fā)揮了對(duì)行政權(quán)的重要監(jiān)督作用，干預(yù)了行政違法行為。特別是，近些年檢察機(jī)關(guān)督促起訴和督促監(jiān)管的實(shí)踐，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建，完全超越了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍，全方位直接介入對(duì)相關(guān)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。其范圍之廣、效果之大，就是在檢察機(jī)關(guān)擁有一般監(jiān)督權(quán)時(shí)期都是不能相比的。檢察改革期間出現(xiàn)的一些發(fā)展趨向，包括歷史上反復(fù)出現(xiàn)的傾向，都值得我們進(jìn)行具體的、深入的分析和研究。從某種程度上講，這種個(gè)別問(wèn)題的研究和思考較之宏觀地設(shè)計(jì)和論證改革方案更為重要和必要。對(duì)行政行為實(shí)施有效的監(jiān)督將是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要發(fā)展趨勢(shì)?！?8〕其實(shí)，我國(guó)的法律法規(guī)文件也不斷出現(xiàn)行政檢察監(jiān)督方面的內(nèi)容。早在20世紀(jì)80年代的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》和《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等法律文件中就明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的檢察監(jiān)督權(quán)。2001年7月，國(guó)務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院依法實(shí)施的監(jiān)督。盡管這些法律文件的規(guī)定缺乏具體的操作性，但是說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題是難以回避的法律問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。值得注意的是，在近幾年礦難頻發(fā)時(shí)期，為了及時(shí)查處重大責(zé)任事故涉及的國(guó)家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，2006年2月23日，監(jiān)察部、最高人民檢察院和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)通知，了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）。按照《暫行規(guī)定》要求，國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門(mén)組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)最高人民檢察院參加；地方各級(jí)人民政府或政府授權(quán)有關(guān)部門(mén)組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)參加。事故調(diào)查組調(diào)查的有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)及時(shí)分送檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查的工作人員。事故調(diào)查組調(diào)查中發(fā)現(xiàn)與事故責(zé)任有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)證據(jù)材料等移交參與事故調(diào)查的檢察機(jī)關(guān)所派人員。這個(gè)規(guī)定讓檢察機(jī)關(guān)直接介入行政機(jī)關(guān)對(duì)重大責(zé)任事故的調(diào)查處理，不但可以及時(shí)查處重大責(zé)任事故涉及的國(guó)家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，而且可以保障行政機(jī)關(guān)對(duì)重大責(zé)任事故的調(diào)查處理在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，嚴(yán)格遵守有關(guān)刑事法律規(guī)定。一般監(jiān)督工作是社會(huì)主義類型檢察制度區(qū)別于資本主義類型檢察制度的主要特征之一?！?9〕從某種意義上說(shuō)，中國(guó)檢察制度的特點(diǎn)是由我國(guó)行政法律制度的特點(diǎn)所決定的，檢察權(quán)與行政權(quán)兩者監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使它們不能缺少對(duì)方而獨(dú)立存在。如果行政權(quán)缺少了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，違背權(quán)力監(jiān)督的一般規(guī)律，必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的普遍濫用。而檢察權(quán)失去了行政檢察監(jiān)督的憲法價(jià)值，檢察機(jī)關(guān)僅作為訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，也就必然會(huì)影響其國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為的監(jiān)督，既是我國(guó)行政監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容，也是我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的必然要求。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的法制路徑檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必然要走出訴訟程序，在相關(guān)行政法律程序中具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、制約行政權(quán)的內(nèi)容，才能真正實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的法律價(jià)值。這是我們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式必須明確的重要問(wèn)題，也是西方法律制度沒(méi)有的模式。但是，根據(jù)檢察權(quán)程序性的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，無(wú)論是對(duì)行政處罰程序涉及刑事犯罪的案件，還是對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政的案件，都必須通過(guò)法院的裁判。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)，就是把案件提交法院去判決?！?0〕1.在行政處罰程序中確立檢察監(jiān)督的基本原則，保障行政處罰中涉嫌犯罪的案件依法受到刑事追訴。我國(guó)開(kāi)展行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作已近十年，但是，目前，在行政執(zhí)法和刑事司法的銜接工作中存在的“四多四少”的現(xiàn)象并沒(méi)有改觀，即實(shí)際發(fā)生違法犯罪的案件多，查處的少；行政機(jī)關(guān)處理的多，移送司法機(jī)關(guān)的少；查處一般犯罪分子的多，追究幕后操縱的主犯和職務(wù)犯罪分子的少；判處緩刑的多，判處實(shí)體刑的少?！?1〕如，全國(guó)因環(huán)境犯罪而被追究刑事責(zé)任的案例，2005年一起，2006年兩起，2007年一起，2008年一起(到9月份為止)。而從2005年起，僅環(huán)境突發(fā)事件平均每年就有150起，差不多每?jī)商炀陀幸黄穑喈?dāng)多該被追究刑事責(zé)任的卻沒(méi)有被追究?！?2〕筆者認(rèn)為，造成這個(gè)問(wèn)題的原因主要在于，現(xiàn)行銜接工作主要是依靠行政法規(guī)、最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定以及相關(guān)部門(mén)的會(huì)簽文件，由于發(fā)文主體和發(fā)文形式的局限性，缺少立法支持，缺乏法制性，作用非常有限。尤其是，現(xiàn)行的銜接機(jī)制沒(méi)有確立基本的檢察監(jiān)督原則，如果檢察機(jī)關(guān)不能獲得法律賦予的對(duì)行政處罰的知情權(quán)、干預(yù)權(quán)，行政機(jī)關(guān)自查自罰的行政處罰模式對(duì)于是否移送涉嫌犯罪案件就依然是取決于行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)性。如2005年公布的《意見(jiàn)》第1條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中，對(duì)未能及時(shí)移送并已作出行政處罰的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)于作出行政處罰十日以內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院抄送《行政處罰決定書(shū)》副本，并書(shū)面告知相關(guān)權(quán)利人。抄送《行政處罰決定書(shū)》副本，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事法律審查，本來(lái)應(yīng)該是最為有效的刑事法律監(jiān)督途徑，但是由于《意見(jiàn)》不是規(guī)定全部案件的《行政處罰決定書(shū)》副本必須抄送，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法判斷行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)該抄送的涉嫌犯罪案件《行政處罰決定書(shū)》副本而沒(méi)有抄送的行為是否存在。如果行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，也就同樣可以不抄送涉嫌犯罪案件的《行政處罰決定書(shū)》副本，檢察機(jī)關(guān)就必然難以實(shí)現(xiàn)有效的刑事法律監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的原因主要有三點(diǎn)：一是徇私枉法；二是利益驅(qū)動(dòng)；三是刑事法律專業(yè)知識(shí)的欠缺。目前檢察機(jī)關(guān)介入行政處罰程序，雖然在一定程度上打破了行政處罰程序的封閉性，但是由于沒(méi)有明確監(jiān)督者的地位，其主要只是起到了刑事法律專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)作用，而難以遏制一些行政機(jī)關(guān)徇私枉法和利益驅(qū)動(dòng)的惡性。刑事法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能。其意義在于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)，促使審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在刑事司法和行政執(zhí)法活動(dòng)中嚴(yán)格遵守刑事法律規(guī)定，使刑事犯罪依法受到制裁，以維護(hù)我國(guó)刑事法律的統(tǒng)一性。檢察機(jī)關(guān)介入銜接機(jī)制只能以刑事法律監(jiān)督為內(nèi)容，使檢察權(quán)與行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系通過(guò)行政處罰程序形成交匯點(diǎn)，才能使銜接機(jī)制步入法制監(jiān)督軌道。為此，必須在行政處罰法中確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰實(shí)行刑事法律監(jiān)督的基本原則，并設(shè)置檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)所查處案件的行政處罰決定實(shí)行備案審查或定期審查的刑事審查機(jī)制，賦予檢察機(jī)關(guān)審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)，以保障行政處罰權(quán)對(duì)刑事法律的遵守。據(jù)報(bào)道，“兩法”銜接工作已得到充分重視，在去年被列為司法改革的重大課題。目前，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，相關(guān)的調(diào)研工作已經(jīng)展開(kāi)。關(guān)于“兩法”銜接，估計(jì)會(huì)有更具體的操作細(xì)則出臺(tái)?！?3〕然而，可以斷言，如果“兩法”銜接工作依然走老路，只是在行政法律程序之外修修補(bǔ)補(bǔ)，不能在立法層面上有新的突破，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰權(quán)的有效監(jiān)督，就依然難以遏制行政機(jī)關(guān)濫用行政處罰權(quán)，不移送涉嫌犯罪案件的嚴(yán)重問(wèn)題。2.把“督促起訴”和“督促監(jiān)管”納入法制軌道，構(gòu)建行政公訴制度，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為的監(jiān)督。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“督促起訴”和“督促監(jiān)管”的實(shí)踐，是對(duì)行政公訴前置程序的有益嘗試，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為提請(qǐng)司法審查鋪就了一條新的法制之路———行政公訴?！岸酱倨鹪V”和“督促監(jiān)管”是我國(guó)法制進(jìn)程必然出現(xiàn)的法制現(xiàn)象，是我國(guó)行政公訴制度的胚胎，和我國(guó)的法制體系是一脈相承的。由于國(guó)家權(quán)力配置的不同，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國(guó)家就沒(méi)有行政處罰制度，或只有少數(shù)行政處罰現(xiàn)象，如英美法等國(guó)家，違反法律甚至包括行政規(guī)章的制裁，都是由法院裁決實(shí)施的。而從實(shí)質(zhì)意義上界定行政處罰，則可以說(shuō)世界各國(guó)都有行政處罰制度的存在。因?yàn)檫`反行政法的行為，原則上都是應(yīng)受懲罰的行為，只不過(guò)施法機(jī)關(guān)可能是行政機(jī)關(guān)，而另一些國(guó)家施法機(jī)關(guān)是法院而已?！?4〕因此，西方國(guó)家對(duì)于侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織提請(qǐng)司法審查。而在我國(guó)，公民、法人或者其他組織侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題屬于行政處罰的范疇，行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題屬于行政監(jiān)督范疇。檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體，承擔(dān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任，當(dāng)對(duì)違法行政行為的司法監(jiān)督缺乏啟動(dòng)行政訴訟程序的主體的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為提請(qǐng)司法審查的責(zé)任。這也是我國(guó)行政訴訟制度必須完善的內(nèi)容。所謂行政公訴，是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)行政檢察監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反國(guó)家法律規(guī)定，侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，提請(qǐng)人民法院進(jìn)行合法性審查并作出裁判的訴訟活動(dòng)。（1）對(duì)行政管理相對(duì)人有侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)不存在違法行為的，如違法許可、不作為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)管建議。行政機(jī)關(guān)不同意檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，不作任何處理的，檢察機(jī)關(guān)可就此提起行政公訴，并向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）對(duì)行政管理相對(duì)人侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事實(shí)，和行政機(jī)關(guān)的違法行為有關(guān)聯(lián)的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作糾正違法通知書(shū)（包括督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，追回國(guó)有資產(chǎn)），通知行政機(jī)關(guān)和抄送行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不予糾正又無(wú)正當(dāng)理由的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此提起行政公訴。行政公訴的意義是通過(guò)行政檢察監(jiān)督保障行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)是以國(guó)家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責(zé)任在檢察機(jī)關(guān)，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)調(diào)查取證的權(quán)力。需注意的是，人民法院對(duì)行政公訴案件進(jìn)行審理作出裁判后，由于人民法院沒(méi)有對(duì)違法行政行為的處分權(quán)，和對(duì)行政相對(duì)人違法行為的處罰權(quán)，因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作好行政公訴程序和行政監(jiān)察程序的銜接工作，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議，使違法行政行為受到應(yīng)有的政紀(jì)處分，同時(shí)督促行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰。