導(dǎo)語：SARS危機(jī)與政府治理機(jī)制創(chuàng)新一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

sars危機(jī)是一場(chǎng)發(fā)生在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)性危機(jī)。但對(duì)這次危機(jī)的反思將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越公共衛(wèi)生領(lǐng)域，甚至超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。透過SARS危機(jī)，使社會(huì)各方面對(duì)舊體制的陋弊及加快推進(jìn)相關(guān)體制改革進(jìn)程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步深化改革提供了良好的輿論氛圍和群眾基礎(chǔ)。汲取教訓(xùn)，亡羊補(bǔ)牢，需要結(jié)合我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景，盡快完善公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，并由此促進(jìn)政府建立更廣泛的“防患于未然”的危機(jī)管理機(jī)制。同時(shí)，要促進(jìn)政府治理機(jī)制加快實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府、從控制型政府向服務(wù)型政府及全面建設(shè)責(zé)任法制政府等的轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)新階段的政府治理新機(jī)制。一、SARS危機(jī)中的政府治理缺陷

1、缺乏與全球化進(jìn)程相適應(yīng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)。從目前SARS防治工作暴露的突出問題看，主要是處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制還不夠健全，在應(yīng)急處理工作中存在信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題。但首要的問題是，在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)，這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動(dòng)的根本原因。經(jīng)過20多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。全球化成為進(jìn)一步推進(jìn)改革與發(fā)展不可忽視的重要背景。但我們?cè)谕七M(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，對(duì)全球化下所滋生的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)存在的各種危機(jī)缺乏基本的分析判斷機(jī)制，缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在廣東發(fā)現(xiàn)，但人們被告知危機(jī)和正式啟動(dòng)非常狀態(tài)的危機(jī)管理機(jī)制卻是到2003年4月20日之后。此間有許多機(jī)會(huì)可以將SARS控制在局部，對(duì)此次危機(jī)的正確評(píng)估和啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制也有機(jī)會(huì)開展的更早。實(shí)際上，這種缺失已經(jīng)在過去幾年的幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來。

2、政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能有余，公共服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)不足?！糎T〗我國是一個(gè)發(fā)展中的大國，也是一個(gè)由計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的大國。鑒于落后的社會(huì)生產(chǎn)與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要之間的基本矛盾，在過去20多年的改革開放進(jìn)程中，我國在促進(jìn)資源配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效率方面取得顯著的成績(jī)。但在處理效率與公平、政府與市場(chǎng)等基本關(guān)系方面，因改革的策略與階段性目標(biāo)所限，遺留和積累了許多問題。如在處理效率與公平的關(guān)系中，在就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定的壓力下，實(shí)施效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，各級(jí)政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)指標(biāo)，一方面政企不分、政府對(duì)市場(chǎng)的各種行政干預(yù)不斷，另一方面，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面，投入不足，發(fā)展滯后。此次SARS導(dǎo)致危機(jī)，很深刻的原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公共衛(wèi)生體系建設(shè)長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對(duì)外開放步伐，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從目前來看，受SARS沖擊最大的不是商業(yè)，也不是交通部門，而是本來已經(jīng)極度脆弱和緊張的醫(yī)院和公共衛(wèi)生系統(tǒng)。令各級(jí)政府真正擔(dān)心的不是廣州、北京等大城市，而是醫(yī)療體系極度殘缺、醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村。與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)相比，我們?cè)诠残l(wèi)生體系及其它社會(huì)事業(yè)建設(shè)方面，無論是制度建設(shè)、體制改革，還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后。

3、現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，效率低下。這次SARS危機(jī)再次暴露了政府行政管理體制的弊端。國家行政學(xué)院杜鋼建教授將目前的政府管理的體制弊端概括為：政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下，一級(jí)政府遇到社會(huì)危機(jī)時(shí)在一定程度上失去了對(duì)某些部門（如衛(wèi)生部門）的有效調(diào)控能力；而某些部門自我做大，將權(quán)力的行使與自身利益糾纏在一起；各個(gè)部門在處理方式上習(xí)慣于層層審批，習(xí)慣于等待上級(jí)的行政指令，責(zé)任不明確；行政審批的復(fù)雜化，導(dǎo)致工作效率低下，遇到SARS之類的特殊危機(jī)事件，更缺乏足夠的處理和應(yīng)變能力，暴露出缺乏有效及時(shí)的快速反應(yīng)機(jī)制的缺陷。SARS危機(jī)完全打破了行政部門按職能分工的工作體系，也造成管理?xiàng)l塊分割體制下應(yīng)對(duì)工作在最初的無序狀況。到目前為止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政強(qiáng)制和全民動(dòng)員。但同時(shí)，這種非常狀態(tài)下的非常做法又進(jìn)一步強(qiáng)化了原有的各地方、各部門對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和行政命令的路徑依賴。如果不能有效地改變這種狀況，在遇到新的突發(fā)事件或潛在的局部隱患時(shí)，難免將導(dǎo)致新的社會(huì)危機(jī)。

4、公共信息處理上，“內(nèi)緊外松”，缺乏信息公開機(jī)制及發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用。在應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)初期，正是由于信息不透明以及危機(jī)管理措施失當(dāng)，導(dǎo)致SARS危機(jī)迅速擴(kuò)散蔓延。回首今年年初SARS疫情從廣東局部地區(qū)爆發(fā)至今的基本過程，一個(gè)深刻的教訓(xùn)是，在關(guān)系公眾切身利益的重大問題上，試圖隱瞞信息，以傳統(tǒng)“內(nèi)緊外松”方式解決問題的思路，最終會(huì)使整個(gè)社會(huì)付出難以估量的、更大的代價(jià)。在這次疫情中，在政府信息遲緩時(shí)，大眾傳媒也處于“失語”狀態(tài)，客觀上形成了各種虛假信息及謠言四起，對(duì)保持民眾情緒穩(wěn)定和理解形成很大障礙，更談不上輿論監(jiān)督對(duì)提高政府效率的作用。向社會(huì)提供真實(shí)可靠的公共信息是政府和媒體的社會(huì)責(zé)任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正確認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮媒體和社會(huì)輿論的作用將越來越重要。因?yàn)檫@些信息不僅關(guān)系到本國公民的健康與生命安全，還直接同國外公民的健康和生命安全相聯(lián)系，不僅影響政府在國內(nèi)民眾中的形象，更影響政府的國際形象。SARS危機(jī)警醒政府治理改革中及早實(shí)現(xiàn)公共信息的公開、及時(shí)和準(zhǔn)確的現(xiàn)實(shí)性。

5、社會(huì)力量和民間組織缺乏發(fā)揮獨(dú)特作用的途徑和保障。適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。但在現(xiàn)實(shí)中，“我可以負(fù)責(zé)任地告訴你”幾乎成了一些政府官員的口頭禪。SARS危機(jī)發(fā)生之初曾一度失控，這種在公共事務(wù)中依然自覺"全能"的政府治理思維不能不說是一個(gè)禍根。此次危機(jī)暴露政府治理在培育和發(fā)揮社會(huì)力量作用方面的缺陷：一是傳統(tǒng)政府管理思維限制了民間組織在公共危機(jī)中扮演角色和發(fā)揮作用，政府一直處在主導(dǎo)地位，并習(xí)慣于以行政為主導(dǎo)的行為程序；二是忽視民間力量和社會(huì)力量的實(shí)力，未能給這支力量發(fā)揮作用提供適度空間和保障。這些缺陷不僅反映在SARS危機(jī)下的科研攻關(guān)上，也反映在對(duì)SARS病人的社區(qū)幫助、民間組織的志愿行動(dòng)上；不僅反映在城市，更反映在廣大農(nóng)村相關(guān)防治工作中。今年4月16日，我國公布了SARS病毒的基因組序列，而加拿大和美國的科研人員于4月12日和4月14日搶先一步公布了測(cè)序結(jié)果。國內(nèi)負(fù)責(zé)病毒基因測(cè)試的、民間科研機(jī)構(gòu)華大基因研究中心披露，如果不是現(xiàn)行條塊分割、僵化陳舊的科研體制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因組序列的結(jié)果就是從中國人手里第一次向全世界公布。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前我國的非政府組織和民間力量發(fā)育不良，自身也存在許多問題。

6、政府公共財(cái)政方面暴露的缺陷。SARS危機(jī)作為一個(gè)突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)，對(duì)政府公共財(cái)政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心和北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理研究中心聯(lián)合調(diào)查的結(jié)果，每例SARS疑似病人每天的直接治療費(fèi)用為1090元左右，觀察期為2天左右；每例確診輕癥病人每天的直接費(fèi)用約為1100元，重癥病人每天約為3220元，療程為21天左右。這些不菲的開支目前是由各個(gè)醫(yī)院自身墊付。4月27日，北京市財(cái)政局等單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于非典型肺炎患者醫(yī)療費(fèi)用有關(guān)問題的通知》，通知規(guī)定，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的有本市戶口的無單位人員和外地在京務(wù)工人員，將由北京市財(cái)政承擔(dān)。但這份文件僅僅解決了原則問題，由于財(cái)政吃緊等種種原因，相應(yīng)的財(cái)政撥款遲遲不能到位相關(guān)資料引自仇勇等，2003：SARS啟示錄，《商務(wù)周刊》第11期。。另一個(gè)疫情嚴(yán)重的地區(qū)山西太原，全年財(cái)政預(yù)算支出為33億元，本級(jí)預(yù)算支出17億元，總預(yù)備費(fèi)只有2000萬元。在這種財(cái)政狀況下，已經(jīng)拿出4678萬元的資金，其困難可想而知。這些已經(jīng)撥付的資金被廣泛用于醫(yī)院購置設(shè)備、醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)貼、環(huán)衛(wèi)局特種垃圾處理和維修、客運(yùn)辦進(jìn)行消毒、市政排水處消毒等各項(xiàng)種類繁多的項(xiàng)目上，甚至為平抑SARS疫期肉菜的價(jià)格，太原市財(cái)政也撥了100萬元。地方財(cái)政少收與多支的尖銳矛盾在SARS危機(jī)中更充分地凸現(xiàn)出來。

實(shí)際上，目前政府公共財(cái)政體制面臨的問題遠(yuǎn)不止這些，如根據(jù)中國《預(yù)算法》第三十三條的規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其它難以預(yù)見的特殊開支。2003年的總額是100億元，占中央本級(jí)支出的1.4%，目前已經(jīng)劃出20億作為專項(xiàng)資金，但總量上的缺口如何彌補(bǔ)？中央財(cái)政對(duì)中西部24個(gè)省份各預(yù)撥1000萬元，這種分配方式是否合理和有效？由于對(duì)農(nóng)民工實(shí)施屬地管理，并實(shí)行“首診負(fù)責(zé)制”，各地方之間的財(cái)政支付如何進(jìn)行等。這些問題和漏洞將是此次SARS危機(jī)后不可避免的工作，也對(duì)進(jìn)一步理順公共財(cái)政體制提出更迫切的要求。

7、缺少官員問責(zé)制度。“對(duì)上不對(duì)下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命關(guān)天的突發(fā)事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對(duì)相關(guān)疫情的隱瞞、緩報(bào)甚至欺騙。由于缺乏健全的考核機(jī)制，這種制度的缺失所造成的危害不斷在各地的突發(fā)性事件中重演。此次危機(jī)只不過是在更高層次上暴露出已長(zhǎng)期存在的問題，在全國的范圍內(nèi)，甚至全球的范圍內(nèi)造成更嚴(yán)重的危害而已。以4月20日中央政府采取強(qiáng)硬手段撤換兩名正部級(jí)官員為轉(zhuǎn)折，據(jù)新華社報(bào)道，至5月8日，已有120多名中央和地方官員因?yàn)榉乐蜸ARS不力而受到懲處，范圍涉及全國近一半的省、直轄市、自治區(qū)。這也是中國首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。但問題是，這些手段都是在非常狀態(tài)下的非常政府行為，這些行為有沒有持續(xù)性？能否以此為轉(zhuǎn)折，補(bǔ)正長(zhǎng)期形成的制度缺陷？借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立官員問責(zé)制有很大制度創(chuàng)新的空間。

8、法治的缺失。無論在正常狀態(tài)下，還是在危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化，依法行政，是政府實(shí)施有效治理的的基本原則。政府在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與行政管理的權(quán)威性、主動(dòng)性，以及對(duì)社會(huì)整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，不只是政府自發(fā)性的反應(yīng)，同時(shí)也應(yīng)是法律規(guī)范與授權(quán)的結(jié)果。否則既使措施再完備，也難保不出重大失誤。SARS危機(jī)再次暴露出我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期在公共政策制訂、在依法行政方面的嚴(yán)重缺陷。這首先反映在現(xiàn)行法律規(guī)定的不適應(yīng)性。如廣東在SARS疫情爆發(fā)初期，完全有機(jī)會(huì)將此強(qiáng)傳染性的疾病列入甲等傳染病，啟動(dòng)相應(yīng)的防治機(jī)制。但根據(jù)現(xiàn)行《傳染病防治法》的規(guī)定，只有中央才有此項(xiàng)權(quán)利。其次，在SARS防治過程中，法治缺失現(xiàn)象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫區(qū)人員一律強(qiáng)制隔離；居委會(huì)為實(shí)施隔離將住戶屋門焊死，這種做法本身已經(jīng)觸犯了法律；“出現(xiàn)一例，負(fù)責(zé)人就地免職”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危機(jī)狀態(tài)下公共政策侵害公民權(quán)利，如何進(jìn)行監(jiān)督等也都是法律的空白點(diǎn)。目前，國家以非常效率出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，健全的法治還有很長(zhǎng)的路要走?！糎T4”H〗二、在SARS危機(jī)中建立和完善現(xiàn)代危機(jī)管理體系

我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，甚至政治結(jié)構(gòu)都進(jìn)入到全面的分化時(shí)期。在此進(jìn)程中，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，使危機(jī)的誘因多樣化薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003，防范與重構(gòu)：從SARS事件看轉(zhuǎn)型期中國的危機(jī)管理，《改革》第3期。。在全球化條件下和信息化社會(huì)，也使危機(jī)的發(fā)生和擴(kuò)散呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。一個(gè)局部性危機(jī)，很可能迅速演化為全球性危機(jī)。因此，加強(qiáng)危機(jī)管理，盡可能降低不確定性所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)和民眾提供穩(wěn)定的環(huán)境應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代政府的重要職能之一。SARS危機(jī)以活生生的現(xiàn)實(shí)警示，促進(jìn)危機(jī)管理和應(yīng)急機(jī)制的制度化建設(shè)刻不容緩。這是另一個(gè)意義上的現(xiàn)代化、國際化問題。

1、確立全面轉(zhuǎn)型和開放條件下的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)。進(jìn)入新世紀(jì)，融入經(jīng)濟(jì)全球化是保證我國在新世紀(jì)能獲得成功的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之途。但是，從另一個(gè)角度看，融入經(jīng)濟(jì)全球化的過程正面臨著與現(xiàn)行制度的日益擴(kuò)大的沖突。加入WTO后，市場(chǎng)化進(jìn)程將明顯加速，內(nèi)外部壓力和緊迫感也將明顯增大，如果處理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)政治問題，致使改革發(fā)展進(jìn)程陷入困境。隨著世界政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和相互交往的日益密切，各國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定面對(duì)的不確定性因素增多。同時(shí)，源于各個(gè)層面的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)也日益國際化。突出地表現(xiàn)在，來自國際社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，迅速傳播和影響國內(nèi)，國內(nèi)的不確定性和意外危機(jī)，也能迅速輸出到國外，使國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)全球化。這是全球化背景下，突發(fā)性事件發(fā)生發(fā)展的重要特征。

從轉(zhuǎn)型期背景出發(fā)，經(jīng)過20多年的改革開放，我國重大社會(huì)利益格局和利益關(guān)系出現(xiàn)深刻變化，由利益關(guān)系調(diào)整所引發(fā)的一系列利益矛盾和問題將對(duì)新世紀(jì)的改革發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生重要影響?；仡櫧┠甑奈C(jī)事件，我國危機(jī)形態(tài)總體上體現(xiàn)出新的特點(diǎn)更詳細(xì)的分析參見（薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003），同上：第一，危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化；第二，危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模；第三，危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)；第四，危機(jī)波動(dòng)的方式多元化，震動(dòng)頻度增大；第五，伴隨著全球化的進(jìn)展，危機(jī)事件的發(fā)生也具有了一定的國際互動(dòng)性，給危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)帶來更大的難度。因此，危機(jī)管理對(duì)于社會(huì)普通大眾的意義重大，對(duì)各國政府也是意義重大，政府的危機(jī)管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通過加強(qiáng)相關(guān)教育和培訓(xùn)，樹立非傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，健全和完善適應(yīng)于開放條件和全球化的危機(jī)管理體系應(yīng)當(dāng)是政府治理中的首要任務(wù)。

2、建立有效的危機(jī)預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制。SARS危機(jī)除了反映出我國政府和全民的危機(jī)防范意識(shí)不強(qiáng)之外，也直接暴露我國危機(jī)管理機(jī)制中存在的嚴(yán)重漏洞。我國還沒有建立完善的危機(jī)管理體系，尚無一套支持危機(jī)管理的信息系統(tǒng)，在危機(jī)爆發(fā)過程中的進(jìn)行信息溝通和傳遞的體系不健全，危機(jī)爆發(fā)后有效的、科學(xué)的回應(yīng)機(jī)制還沒有建立，沒有一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有對(duì)危機(jī)管理的法制化，反危機(jī)的各種支持準(zhǔn)備不足，財(cái)政、人力資源等方面都儲(chǔ)備不足等。核心是危機(jī)預(yù)警和快速反應(yīng)兩大核心機(jī)制不健全，缺少一個(gè)專業(yè)的危機(jī)預(yù)警和處理機(jī)制。

毫無疑問，SARS危機(jī)是對(duì)政府社會(huì)危機(jī)管理的一大考驗(yàn)，也是對(duì)政府危機(jī)管理制度創(chuàng)新的一大推動(dòng)。完善政府危機(jī)管理體系，首先，從憲法上授權(quán)政府具有危機(jī)管理的權(quán)力，并限定其相應(yīng)的職責(zé)；同時(shí)，制定《緊急狀態(tài)法》或《危機(jī)管理法》，把各種危機(jī)的管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中，而不是分散管理，各個(gè)政府部門各行其道。其次，建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。通過輔以良好的技術(shù)手段，建立公共信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)等，在危機(jī)爆發(fā)之前能夠識(shí)別各種征兆性事件，對(duì)危機(jī)爆發(fā)的概率及后果進(jìn)行科學(xué)判斷。第三，建立制度化的快速反應(yīng)系統(tǒng)。強(qiáng)化危機(jī)發(fā)生后政府處理危機(jī)的能力，果斷指揮，及時(shí)協(xié)調(diào)，減少危機(jī)帶來的損失及負(fù)面影響。第四，建立信息傳輸和處理系統(tǒng)。透過疫情和輿論宣傳，提高公眾對(duì)危機(jī)的心理承受力，增強(qiáng)對(duì)政府控制危機(jī)的信心。第五，建立物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)。從根本上遏制危機(jī)的蔓延，保障公眾在短時(shí)間內(nèi)對(duì)某些特殊物質(zhì)的需求。第六，建立人員培訓(xùn)和技術(shù)儲(chǔ)備系統(tǒng)。第七，建立危機(jī)處理國際合作系統(tǒng)。國家之間的合作之外，國際組織以及非政府組織都是解決危機(jī)的有效行為主體。

3、重視已有的經(jīng)驗(yàn)和積累，健全有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。作為發(fā)展中的大國和轉(zhuǎn)軌中國家，我國歷年來所經(jīng)歷的各種公共危機(jī)和突發(fā)事件很多，在防范各種公共危機(jī)的再度發(fā)生或減少危害上，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)歷多次危機(jī)后，政府處理突發(fā)事件對(duì)資源的動(dòng)員能力增加，效率越來越高。2002年大連北方航空的空難、20世紀(jì)90年代中期云南麗江的地震、1998年的洪災(zāi)等事件的應(yīng)對(duì)和處理中，都體現(xiàn)出很高的治理效率。此次SARS危機(jī)中，專門用于醫(yī)治SARS病人的北京小湯山非典醫(yī)院只用7天就建成投入應(yīng)急，更表現(xiàn)了高效率，令國際社會(huì)刮目相看。但是應(yīng)該指出的是，我國各級(jí)政府缺乏一個(gè)應(yīng)付大規(guī)模惡性突發(fā)事件的制度化的危機(jī)防范體系。我國處理這些公共危機(jī)和緊急狀況，主要是針對(duì)特定需要，由中央政府或省級(jí)政府、有關(guān)部門設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)，往往缺乏專業(yè)人員，也缺乏對(duì)應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則的了解。這種臨時(shí)成立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有三個(gè)缺點(diǎn)參見清華大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)薛瀾教授文章：臨時(shí)成立的工作小組不具有延續(xù)性，因此危機(jī)處理后的經(jīng)驗(yàn)不能夠有效保留；危機(jī)處理需要政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的合作，臨時(shí)成立的小組每次都需要大量的時(shí)間與相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)；臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組事先沒有一個(gè)有效地危機(jī)處理計(jì)劃，而專門的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有一套成熟的危機(jī)處理操作方案。如果沒有本地最高領(lǐng)導(dǎo)或者中央高層領(lǐng)導(dǎo)的具體批示，往往也缺乏跨部門協(xié)調(diào)能力救援處理能力。

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的各種危機(jī)會(huì)增加，中國要進(jìn)入一個(gè)危機(jī)的高發(fā)階段。為此，中國迫切需要建立一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作的機(jī)構(gòu)體系，建立一個(gè)常設(shè)的危機(jī)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國各種的危機(jī)，作為危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)中心。建議政府成立一個(gè)類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以立法的形式授予其對(duì)其它政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行：危機(jī)信息的收集；反危機(jī)戰(zhàn)略的規(guī)劃；監(jiān)測(cè)分析各種危機(jī)發(fā)生的可能性并評(píng)估損害程度；進(jìn)行危機(jī)管理教育和訓(xùn)練；危機(jī)發(fā)生時(shí)，協(xié)調(diào)各級(jí)政府、各個(gè)部門進(jìn)行反危機(jī)行動(dòng)等。

4、開展危機(jī)管理素質(zhì)教育，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)能力。在一個(gè)開放、分權(quán)和多中心治理的社會(huì)，沒有社會(huì)力量的參與是不可想象的葉國文，2002，預(yù)警與救治：從“9.11”事件看政府危機(jī)管理，《國際論壇》第4卷第3期。缺少危機(jī)教育和培訓(xùn)，同缺少危機(jī)意識(shí)一樣，會(huì)直接影響到社會(huì)個(gè)體和組織在面臨危機(jī)時(shí)的反應(yīng)。事實(shí)上，同其它一些人們已知的致命疾病和意外事故比較起來，SARS的死亡率并不高。之所以SARS造成較大的恐慌，重要的原因在于社會(huì)危機(jī)教育的缺位。從無端的恐懼到SARS病人擅自離開隔離區(qū)，從謠言蜂起到盲目搶購，深刻反映社會(huì)個(gè)體在遇到危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)的非理性給政府力量應(yīng)對(duì)危機(jī)帶來額外成本的狀況。在社會(huì)正常狀態(tài)下，開展相關(guān)多層次的危機(jī)教育，提高社會(huì)個(gè)體面對(duì)不同危機(jī)時(shí)的心理素質(zhì)，這是政府危機(jī)管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。在我國處于危機(jī)高頻發(fā)時(shí)期，結(jié)合公民文化建設(shè)，加強(qiáng)全社會(huì)的危機(jī)教育與培訓(xùn)，將對(duì)提高全社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，降低應(yīng)對(duì)成本，提高政府危機(jī)管理效率具有深遠(yuǎn)意義。

5、加強(qiáng)危機(jī)管理的研究。危機(jī)管理對(duì)我國各級(jí)政府來講是一個(gè)新的課題，尤其是在內(nèi)外部不確定性和危機(jī)增多的背景下。近兩年，我國科研機(jī)構(gòu)相關(guān)的研究有所啟動(dòng)和引入，但總體上十分匱乏。SARS危機(jī)已經(jīng)凸現(xiàn)加強(qiáng)危機(jī)管理研究的迫切性。為此，首先，應(yīng)重視危機(jī)管理研究，增加相關(guān)投入，這些投入的效果將是不可估量的；其次，應(yīng)重視各級(jí)政府和適合的科研部門的合作研究，選擇實(shí)際案例，分類建立危機(jī)事件的案例庫和知識(shí)系統(tǒng)；第三，從理論總結(jié)到實(shí)踐操作，全方位尋求符合我國國情、政情的各種解決危機(jī)的計(jì)劃和預(yù)案；第四，重視借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)國家危機(jī)管理的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，拓展國際合作研究途徑，尤其是經(jīng)過多年經(jīng)營(yíng)，美國已經(jīng)發(fā)展出一套相當(dāng)完善的危機(jī)管理體系，值得我們借鑒。三、在SARS危機(jī)后重塑政府治理機(jī)制面臨的新課題

SARS危機(jī)在一定程度上對(duì)我國20多年改革開放的進(jìn)程形成一定的沖擊，使尚未解決的體制矛盾、與開放的現(xiàn)代社會(huì)不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性問題得到充分的反映，也使國內(nèi)各個(gè)層次對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)改革的迫切性有了更深刻、更直接、更切膚的感受和認(rèn)識(shí)。同時(shí)，在危機(jī)發(fā)生后的較短時(shí)間內(nèi)，我們?cè)谛畔⑴?、?cái)政動(dòng)員、采取應(yīng)急措施、尋求國際合作等方面表現(xiàn)出非常的效率和顯著改觀。正如一劑催化劑，SARS危機(jī)本身將改革和建設(shè)開放現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)程大大推進(jìn)了一步。從這個(gè)意義上，SARS危機(jī)將成為深化改革一支新的動(dòng)力，也為政府治理轉(zhuǎn)型提供了重要機(jī)遇。

1、正視全球化的深遠(yuǎn)影響，全方位創(chuàng)新政府治理理念。全球化是當(dāng)前時(shí)代的深刻背景。置身于這個(gè)背景下，處在由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡中的政府面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。此次危機(jī)清楚地表明，在職能定位、行為規(guī)范、行為目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)等方面實(shí)現(xiàn)全方位的政府治理模式轉(zhuǎn)型，已經(jīng)不僅僅是內(nèi)部的需要，更是走向國際社會(huì)、樹立國際形象的必然要求。從我國體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程出發(fā)，順應(yīng)全球化趨勢(shì)，首要的是要實(shí)現(xiàn)政府治理理念的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的根本轉(zhuǎn)變。結(jié)合我國政府改革的實(shí)際進(jìn)程，現(xiàn)階段政府治理轉(zhuǎn)型的核心是實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?！糎TH〗

2、注重公共服務(wù)和社會(huì)改革目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的協(xié)調(diào)，相應(yīng)完善公共財(cái)政體制。國內(nèi)外大量的實(shí)踐表明，政府長(zhǎng)期關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能，長(zhǎng)期使經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)處于失衡狀態(tài)，必然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性造成損害。這是SARS危機(jī)給我們一個(gè)很重要的教訓(xùn)。農(nóng)民工的返鄉(xiāng)和流動(dòng)之所以在此次危機(jī)中成為一個(gè)問題凸現(xiàn)出來，正是因?yàn)殚L(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)保障體系建設(shè)不配套所致。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)差距和二元結(jié)構(gòu)，造成1.2億以上的農(nóng)民工在各大城市間流動(dòng)，但在相應(yīng)的勞動(dòng)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、政治權(quán)利等方面，農(nóng)民工得不到與城市居民相同的待遇。因此，在遇到生命危險(xiǎn)時(shí)，為求自保而流動(dòng)和返鄉(xiāng)也是必然的。SARS危機(jī)也凸現(xiàn)出其它一些社會(huì)弱勢(shì)群體缺乏社會(huì)保障及政府公共服務(wù)不足的問題。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最基本的是要注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重物質(zhì)文明、精神文明、社會(huì)文明和政治文明的同步前進(jìn)。

SARS危機(jī)帶給我們的另一個(gè)教訓(xùn)是，要高度重視人民的身體健康和生命安全，正確處理好突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響與人民生命安全的矛盾，時(shí)時(shí)把人民的身體健康和生命安全放在首位。反思SARS疫情帶來影響，各級(jí)政府管理部門中要樹立以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的口號(hào)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，向以尊重人的生命、尊重公民的福利為中心過渡。當(dāng)前，從SARS危機(jī)引發(fā)的社會(huì)改革目標(biāo)有：建立健全公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)；健全有更大覆蓋面的社會(huì)保障制度，尤其是對(duì)弱勢(shì)群體的基本保障制度；高度重視人力資源開發(fā)，尤其是加大基礎(chǔ)教育和對(duì)再就業(yè)者的教育培訓(xùn)投入；理順收入分配關(guān)系，提高低收入的收入水平；改革戶籍制度，加快城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等。此外，汲取此次SARS危機(jī)發(fā)生過程中的教訓(xùn)，要建立防患于未然的保障機(jī)制，轉(zhuǎn)向以社會(huì)目標(biāo)和公共服務(wù)，還應(yīng)加快建立和完善相應(yīng)的公共財(cái)政體制，完善中央財(cái)政的作用。

3、完善法制，切實(shí)落實(shí)依法行政。從國際經(jīng)驗(yàn)看，為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府行使緊急權(quán)力，大多數(shù)國家都從法律角度給予的明確限定。如在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的憲法界限；制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使行政緊急權(quán)力，同時(shí)也很好地限制政府的行政緊急權(quán)力，保護(hù)公民的一些基本的憲法權(quán)利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而遭到侵害。正如1988年春，我國因上海爆發(fā)甲肝催生了1989年2月的《傳染病防治法》，SARS防治也孕育出國務(wù)院2003年5月12日的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，衛(wèi)生部在緊隨其后的兩天內(nèi)根據(jù)該條例頒布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這種高效與迅捷的立法行動(dòng)正是現(xiàn)代危機(jī)管理制度的典型思路之一。與《傳染病防治法》相比，《條例》和《管理辦法》具有許多創(chuàng)新，如第一次在立法中確立危機(jī)管理中樞指揮系統(tǒng)的首要地位，強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的制度性常規(guī)應(yīng)急，凸顯公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急的透明性等。但這些只是行政法規(guī)和部門規(guī)章，在法律位階上地位低于法律，還不足以擔(dān)當(dāng)建立現(xiàn)代危機(jī)管理制度和依法行政的完整功能。而且，這些應(yīng)急規(guī)章也僅僅局限在調(diào)整公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)，沒有涉及其它領(lǐng)域和全局性的危機(jī)管理制度。此外，法規(guī)和規(guī)章的全面執(zhí)行和落實(shí)還需要配套的制度環(huán)境支持，如一個(gè)開放的社會(huì)輿論背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度等。因此，健全法制建設(shè)，將危機(jī)和正常狀態(tài)下的政府行為納入法治化軌道，還需要很大的立法努力。

4、嚴(yán)格政府官員問責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。4月20日以兩名部長(zhǎng)級(jí)高官被免職，開始追究官員責(zé)任為標(biāo)志，SARS危機(jī)的防治開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。隨后全國各地先后追究數(shù)百官員的責(zé)任。僅湖南一省被追究責(zé)任的官員已經(jīng)達(dá)200多人，內(nèi)蒙古有60多人分別受到不同的處罰，如停職檢查、免職、黨內(nèi)警告和政紀(jì)處分。這是我國首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員參見杜鋼建，2003，啟動(dòng)問責(zé)制，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》5月26日。這也是我國干部人事制度發(fā)生的重大變化，將對(duì)促進(jìn)政府治理效率有重要意義。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部發(fā)出的《關(guān)于堅(jiān)決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為的通知》提出，要進(jìn)一步建立和完善干部推薦責(zé)任制、干部考察責(zé)任制、干部選拔任用決策責(zé)任制和用人失察失誤責(zé)任追究制，形成干部選拔任用工作責(zé)任制度體系。通過體制創(chuàng)新，逐步鏟除"跑官要官"、"買官賣官"等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為產(chǎn)生的土壤和條件。這些問責(zé)制的形成有利于加強(qiáng)反腐倡廉，追究違紀(jì)違法行為的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但目前在SARS危機(jī)時(shí)期啟動(dòng)的行政法律責(zé)任的追究主要涉及公務(wù)員的責(zé)任追究，還沒有認(rèn)真追究行政主體應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。已經(jīng)出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的不足在于忽略了作為行政主體的國家機(jī)關(guān)及有關(guān)組織所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)也忽略了對(duì)行政相對(duì)方的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。目前啟動(dòng)的政治問責(zé)制主要是同體問責(zé)，而不是異體問責(zé)，缺乏持續(xù)性同上。人大作為重要的問責(zé)主體的作用沒有充分發(fā)揮，加強(qiáng)人大的問責(zé)制還需要把質(zhì)詢對(duì)象由國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)工作人員。完善問責(zé)制，需要進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。

5、重視和引導(dǎo)媒體在政府治理及危機(jī)管理中發(fā)揮特殊作用。信息的公開與透明是現(xiàn)代政府的重要特征之一，政府通過信息滿足人民群眾的信息需求，也公民知情權(quán)的一部分。理想的狀態(tài)是政府信息、大眾傳媒及民間輿論的互相推動(dòng)。危機(jī)對(duì)于一個(gè)組織和政府來說，可能是災(zāi)難，也可能是轉(zhuǎn)機(jī)。在危機(jī)潛在期，如果媒體能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)存在的前兆向政府傳遞潛在危機(jī)的信息，就會(huì)防范危機(jī)的爆發(fā)。在危機(jī)突發(fā)期，媒體的作用體現(xiàn)在三方面：在激發(fā)公眾情緒中實(shí)現(xiàn)危機(jī)傳播的基調(diào)統(tǒng)一；在設(shè)置輿論焦點(diǎn)中塑造政府危機(jī)管理的良好形象；在滿足公眾信息需求中保持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，政府要增加透明度，暢通渠道，充分認(rèn)識(shí)媒體在危機(jī)管理中的積極作用。媒體是一種公共資源，可以最大限度地為增進(jìn)公共福利而發(fā)揮最大效益。在危機(jī)管理中，媒體不僅可以及時(shí)捕捉可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種潛在因素，而且在危機(jī)過程中作為政府和公眾的代言人，完全可以溝通信息、疏導(dǎo)情緒，起到積極的作用。當(dāng)前，媒體普遍開展的輿論監(jiān)督，是一種卓有成效的危機(jī)防范措施。新聞和政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步形成一種良好的互動(dòng)，在公共治理中充當(dāng)建設(shè)性力量。

6、積極培育公民社會(huì)和各類非政府組織，使之在政府治理中扮演應(yīng)有角色。強(qiáng)大的社會(huì)力量和成熟的公民社會(huì)是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定時(shí)期，非政府組織的發(fā)展同改革開放有著直接的內(nèi)在聯(lián)系：一方面我國市場(chǎng)化改革的過程就是根本改變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家包攬經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的過程，是市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育及形成的過程；另一方面，非政府組織的充分發(fā)展又是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和形成的重要內(nèi)容之一。政府做不了，或做不好的事件，應(yīng)當(dāng)相信社會(huì)力量，拓寬社會(huì)參與渠道。一個(gè)比較發(fā)達(dá)的民間社會(huì)，它與國家力量之間能夠形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的良性關(guān)系。SARS的防治和根除并不可能靠中央政府的行政權(quán)威和全民動(dòng)員，“打好這一仗”就可以一勞永逸的。在目前的抗SARS戰(zhàn)爭(zhēng)中，能夠避免社會(huì)危機(jī)的一條有效途徑就是讓一個(gè)成熟的、自治的社會(huì)來支持一個(gè)有效的政府。鼓勵(lì)公民的參與意識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)自組織的發(fā)展和介入。

目前，我國非政府組織的發(fā)展滯后。造成滯后的原因主要與體制轉(zhuǎn)軌的背景相聯(lián)系。如目前我國的非政府組織不管是行業(yè)協(xié)會(huì)還是其它各類社會(huì)團(tuán)體，在一定程度上還帶有濃厚的行政化色彩和不規(guī)范性。既不獨(dú)立于政府，也不獨(dú)立于市場(chǎng)。第一，政策法律上的得不到應(yīng)有保護(hù)。社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位這兩種組織形式是現(xiàn)行法律給予的基本形式，這使NGO的發(fā)展受到很多的限制，特別是在登記管理、注冊(cè)，年審等方面。第二，觀念上的阻礙。社會(huì)對(duì)非政府組織缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把錢捐給那些沒有影響的NGO。此外，非政府組織自身的能力也需要提高，包括籌集社會(huì)資源的能力、動(dòng)員志愿者的能力，內(nèi)部管理運(yùn)作的提高，以及向社會(huì)提供服務(wù)的能力等。因此，政府從引導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)變、為非政府組織發(fā)展提供有利的法律政策環(huán)境等方面應(yīng)有所作為。

四、明確政府治理中中央與地方的關(guān)系

SARS危機(jī)再一次提出，在我國的行政體制下處理公共事務(wù)，究竟以中央部委系統(tǒng)為主，還是以地方政府為主，這對(duì)矛盾一直沒解決好。這次從廣東開始的SARS危機(jī)，在一定意義上正是因?yàn)檫@種條與塊之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以致延誤擴(kuò)散，造成全國性危機(jī)。加快改革公共安全事務(wù)以條為主的體制，應(yīng)當(dāng)把一部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，并促進(jìn)地方治理模式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

1、改革新階段應(yīng)賦予地方更大的公共事務(wù)處理權(quán)。我國20多年改革與發(fā)展的進(jìn)程表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與越來越分權(quán)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革有高度相關(guān)性。在這種情況下，地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這樣的自主權(quán)是不確定的。地方政府在經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)一般較大，在公共問題上的自主權(quán)較小，而且地方也沒有積極性通過各種辦法去贏得自主權(quán)。中央與地方在公共問題上的不確定關(guān)系，中央在這一領(lǐng)域的高度集權(quán)，使得全國各地都面臨公共事務(wù)管理投入不足、公共問題層出不窮的問題，對(duì)公共問題的解決在財(cái)政、人員、組織等各個(gè)方面并沒有給予足夠的保障。在公共服務(wù)領(lǐng)域里，除了城市建設(shè)和市容之外，在衛(wèi)生、科研和教育等各個(gè)方面，并沒有實(shí)實(shí)在在的投入和發(fā)展。SARS危機(jī)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，雖然變成了全國性甚至是世界性的問題，但病人的隔離治療、疑似病人的觀察和識(shí)別、隔斷進(jìn)一步的傳染機(jī)制、治療病人基本上還是當(dāng)?shù)氐墓矄栴}。高度集權(quán)的公共問題處理和公共服務(wù)處理機(jī)制，與高度地方化的公共問題和公共服務(wù)需求，形成了強(qiáng)烈的反差。這也是SARS問題越來越嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。事實(shí)上，地方政府在處理公共事務(wù)上擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)更有效率。賦予地方更多的公共事務(wù)處理權(quán)是政府改革進(jìn)程的客觀要求，也必然是一個(gè)趨勢(shì)。

2、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付和公共財(cái)政制度。為有效防治SARS，中央政府拿出20億作為防治SARS基金，并對(duì)24個(gè)中西部省區(qū)及重點(diǎn)疫區(qū)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付。但是，這種非常時(shí)期的財(cái)政撥款，無法從根本上緩解地方財(cái)政的緊張狀況。許多地方一年的財(cái)政收入只能保證工資正常發(fā)放，根本沒有發(fā)展社會(huì)事業(yè)的回旋余地。世界銀行2003年4月的《東亞城市的轉(zhuǎn)型》專題報(bào)告中指出，我國是世界上地方分權(quán)最大的國家之一，接近70%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在省級(jí)以下政府。我國的許多市縣提供了近100%失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障福利支出?？h、鄉(xiāng)這兩級(jí)政府也提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出，和55%-60%醫(yī)療衛(wèi)生支出。中央和地方財(cái)政實(shí)施分稅制以來，雖然抑制了地方政府侵蝕中央政府稅基的機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)，但地方政府要負(fù)責(zé)提供所有重要的社會(huì)支持和幾乎所有的公共服務(wù)。在目前的收入分配下，地方政府的這些支出任務(wù)太過沉重，而且是無法維持的。為此，相應(yīng)應(yīng)加快公共財(cái)政體制的建立，給地方與事權(quán)相應(yīng)的財(cái)政權(quán)力和財(cái)政能力。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）