導語：OECD監(jiān)管影響研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：監(jiān)管影響分析制度，意在幫助政府評估監(jiān)管產(chǎn)生的影響，從而提高監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管影響分析制度建立與完善，為各國政府進行監(jiān)管改革提供了基礎。截至2008年，oecd所有成員國家都已建立并貫徹了監(jiān)管影響分析。OECD的國際經(jīng)驗，對于中國立法評估具有現(xiàn)實的指導意義。我們應該在充分學習與借鑒基礎上，建立一套符合中國實際國情的立法評估制度。

關鍵詞：監(jiān)管影響分析；成本收益分析；立法評估

一、監(jiān)管影響分析的內(nèi)容與發(fā)展

（一）基本內(nèi)容

政府主要依靠各種各樣的監(jiān)管法規(guī)來實現(xiàn)他們的目標，因此，這些監(jiān)管法規(guī)成為了政策工具的主要部分，必然會對社會不同群體產(chǎn)生不同影響。其中，有些影響是可以直接觀察到的，但是，也有很多影響是“隱藏的”，不易在短期內(nèi)察覺的，或者至少是在考慮監(jiān)管法規(guī)時很難被識別出的。監(jiān)管影響分析運用具有一致性的分析方法（如成本收益分析），系統(tǒng)地識別和評估新的監(jiān)管提案或現(xiàn)存的監(jiān)管制度，對社會造成的潛在成本、收益和影響，可以幫助監(jiān)管者認識會受影響的群體以及影響的程度。

監(jiān)管影響分析是一個比較的過程，主要體現(xiàn)在對各種可供選擇監(jiān)管方案的比較之中，（當然，這些可比較的方案必須是可測量的，而且需要基于同一種評估方法），通過比較，監(jiān)管影響分析可以為監(jiān)管者提供有關各種選擇的成本收益信息，以便他們最終選擇最為有效率和有效果的方案。此外，監(jiān)管影響分析中涵蓋公眾咨詢過程，可以為公眾的廣泛參與提供渠道與保障，通過廣泛的征求意見，獲得更好的信息，以便為分析提供堅實的基礎。

監(jiān)管影響分析意在成為一種工具和決策過程，為監(jiān)管決策制定者提供信息，決定是否和怎樣監(jiān)管實現(xiàn)公共政策的目標。作為一種工具，監(jiān)管影響分析通過成本收益分析與比較各個可供選擇的方案，系統(tǒng)地審查政府行為的潛在影響；作為決策過程，監(jiān)管影響分析將整合咨詢，政策開發(fā)與規(guī)則制定為一體，以便在事前就監(jiān)管法規(guī)在某一階段的預期影響，與公眾廣泛溝通，并在事后輔助政府評估已頒布的現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)。

監(jiān)管影響分析可以盡可能地幫助監(jiān)管者選擇并制定出既有效果的又有效率的監(jiān)管法規(guī)。有效果是指監(jiān)管法規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管目標，有效率是指監(jiān)管法規(guī)可以用最小的總成本實現(xiàn)監(jiān)管目標。有效果和有效率都是很重要的，因為監(jiān)管資源是有限的。監(jiān)管不僅有收益，更有成本，不恰當?shù)谋O(jiān)管會給經(jīng)濟增長造成阻礙。因此，監(jiān)管法規(guī)的設計與選擇好壞至關重要。通過運用監(jiān)管影響分析，監(jiān)管者可以改進決策制定過程，促進監(jiān)管決策更為系統(tǒng)性，連貫性與一致性?？梢哉f，監(jiān)管影響分析制度建立與完善，意在改進監(jiān)管質(zhì)量，提高政府監(jiān)管的效率，為各國政府進行監(jiān)管改革提供了基礎。

OECD（1995）通過列出了監(jiān)管者在進行監(jiān)管決策時，需要考慮的十個問題，基本給出了進行監(jiān)管影響分析的邏輯。這十個問題包括：一是需要解決的問題是否被清晰的界定，特別是要弄清楚問題產(chǎn)生的原因與本質(zhì)；二是政府監(jiān)管行為是否合理正當?shù)?；三是要考慮多種可選擇的監(jiān)管方案，并運用成本收益分析進行比較，指出主要確定的監(jiān)管方案是否是最好的；四是要說明監(jiān)管的內(nèi)容和程序是否具有合法性；五是政府監(jiān)管適當?shù)乃绞鞘裁矗涣潜O(jiān)管法規(guī)的收益是否能證明成本的合理性；七是監(jiān)管對社會各個群體的影響是否透明；八是監(jiān)管法規(guī)是否清晰、連貫、可理解；九是是否所有的利益相關者都有機會表達自己的意見；十是如何實施。這些問題很重要，反映了OECD國家良好決策制定的主要原則，通過提高監(jiān)管法規(guī)的法律和事實基礎，有利于促進政府監(jiān)管更為有效果和有效率，有利于輔助監(jiān)管者制定更好的政策，有利于建立更有序的且可預測的決策制定過程，有利于識別出那些已經(jīng)過時的或者不必要的現(xiàn)存監(jiān)管法規(guī)，有利于促使政府行為更為透明化

從形式上來看，監(jiān)管影響分析可以表現(xiàn)為一份用來輔助監(jiān)管者進行決策的報告。而一份完整的監(jiān)管影響分析報告應該包括以下幾個部分：議案主題；監(jiān)管政策的目標與影響；對監(jiān)管問題的評估；考慮不同的替代方案；對所有方案進行評估；公眾參與；執(zhí)行策略，以及監(jiān)控和評估的過程。一般來說，監(jiān)管影響評估的有效使用依賴于準備分析報告的過程。

（二）發(fā)展

監(jiān)管影響分析在OECD國家的發(fā)展脈絡，可以從兩個層面來從描述：一是監(jiān)管影響分析的實踐發(fā)展，即在各個成員國的適用情況；二是監(jiān)管影響分析的理論成果，主要體現(xiàn)在OECD頒布系列重要文件中。

（三）實踐發(fā)展

1974年開始，OECD部分成員國首先開始采納監(jiān)管影響分析，系統(tǒng)地提高監(jiān)管質(zhì)量。隨著越來越多的成員國對監(jiān)管影響分析的青睞，截至2008年，幾乎所有的OECD成員國都建立了相應的監(jiān)管體系和制度，對新頒布的監(jiān)管法規(guī)在制定之前都要進行某種類型的監(jiān)管影響分析。以下將援引OECD于2009年的文件《REGULATORYIMPACTANALYSIS：ATOOLFORPOLICYCOHERENCEREGULATORYIMPACT》中的圖表，以說明監(jiān)管影響分析的發(fā)展趨勢。

由圖1可以很直觀地觀察到監(jiān)管影響分析在OECD成員國間的發(fā)展趨勢。從1980年的僅有兩三個國家適用監(jiān)管影響分析；到2004年，當時28個成員中有14個國家采納了監(jiān)管影響分析；直到2008年，幾乎所有的OECD成員國家對監(jiān)管影響分析進行要求與規(guī)定。

以下分別就監(jiān)管影響分析在美國、加拿大、英國的發(fā)展進行簡要概括：

1、美國

監(jiān)管影響評估制度最初產(chǎn)生于美國。自1969年美國制定《國家環(huán)境政策法》以來，經(jīng)過近40年的理論研究與實踐探索，監(jiān)管影響評估制度在美國已經(jīng)形成了較為成熟的理論分析體系，并在實踐中得到了廣泛的應用。1975-2000年間美國監(jiān)管改革與監(jiān)管影響分析制度的成功建立與發(fā)展得益于自福特以來六位總統(tǒng)的不斷努力，尤其是在里根總統(tǒng)時期形成了以強調(diào)效率、責任和透明度為主要目標的監(jiān)管影響評估分析制度框架。此外，他認為有效的監(jiān)管改革離不開監(jiān)管影響評估的應用，因為其有利于提高監(jiān)管的經(jīng)濟效率，使監(jiān)管具有高度的責任性，保證監(jiān)管對公眾的透明度和開放度。Litan，RobertE.和Hahn，RobertW.（2005）回顧了美國監(jiān)督影響評估制度在總統(tǒng)層面的建立與發(fā)展歷史，即從尼克松的“生活品質(zhì)”評價程序（theQualityofLife）、福特的“監(jiān)管對通貨膨脹的影響報告”、卡特的“監(jiān)管分析審核小組”，到里根總統(tǒng)12291號行政命令、喬治·H.W.布什設立的競爭委員會（CouncilonCompetitiveness），再到克林頓總統(tǒng)的12866號行政命令以及小布什時期的12344號行政命令。

2、加拿大

自從1978年，要求對重要監(jiān)管法規(guī)進行專業(yè)化的社會-經(jīng)濟影響分析，加拿大的監(jiān)管影響分析系統(tǒng)就一直在不斷發(fā)展。在20世紀80年代初期，監(jiān)管改革集中于特殊的取消監(jiān)管方案，以及通過年度監(jiān)管規(guī)劃方案的公開改進公民獲得信息的程序。直到80年代中期，特殊規(guī)劃改變的過程體現(xiàn)了監(jiān)管影響分析的進一步的發(fā)展。例如，從1986年開始，要求對所有監(jiān)管提案進行監(jiān)管影響分析。通過引入新的操作指引，培訓課程以及商業(yè)影響測試等工具，對議案的監(jiān)管影響分析在實踐中，一直在不斷地發(fā)展和演進。監(jiān)管影響分析，監(jiān)管改革的重要組成部分，輔助政府促進經(jīng)濟增長和就業(yè)的總體經(jīng)濟議程，增強了加拿大監(jiān)管的更為有效果和有效率。

3、英國

由英國政府部門針對新的或者修訂的監(jiān)管法規(guī)對商業(yè)影響進行的量化分析，在監(jiān)管過程中扮演著越來越重要的角色。在20世紀80年代，開始嘗試對企業(yè)由于遵循監(jiān)管而產(chǎn)生的成本進行評估（遵循成本評估），但是這些評估并不總是具有一致性和綜合性。因此，從1992年開始，作為加強監(jiān)管改革的一部分，英國政府采取了行動意在提高對遵循成本評估的質(zhì)量。遵循成本評估是對企業(yè)、慈善機構(gòu)或者自愿組織由于遵循監(jiān)管法規(guī)而產(chǎn)生的成本，進行地系統(tǒng)化和定量化的評估，它的目的是要告訴監(jiān)管者、議會成員、企業(yè)和其他利益群體有關可能發(fā)生成本的信息，以便于進行評估，減少不必要的負擔。為了更好地加強對監(jiān)管議案的系統(tǒng)性評估，1996年5月，英國引入了監(jiān)管評估制度，要求對可能會影響企業(yè)的監(jiān)管議案進行成本收益的量化分析，運用風險評估技術(shù)識別監(jiān)管及其選擇方案的收益，意在量化和評估這些收益，以便與對企業(yè)、消費者和政府帶來的成本進行比較。

監(jiān)管影響分析也是一個不斷積累和學習的過程。目前，美國、加拿大、英國等國家也在對監(jiān)管影響分析進行不斷的重要修正與擴大，包括風險評估、對競爭影響的評估、對數(shù)據(jù)收集方法的改進。

（四）理論成果

OECD一直以來致力于總結(jié)和改進監(jiān)管影響分析的研究中，這點清晰地體現(xiàn)在OECD頒布的有關監(jiān)管影響分析的系列報告與指引中。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）早在1995年就建議各國政府在制定監(jiān)管決策時需要考慮一些問題，基本形成了監(jiān)管影響評估的分析框架。OECD（1997）介紹了監(jiān)管影響評估在加拿大、英國、美國和澳大利亞等發(fā)達國家的應用與發(fā)展歷史，并在此基礎上提出了十條有益的建議，其中包括使用一貫而靈活的分析方法，與政策制定者有效溝通，公眾的廣泛參與等。OECD（2002）全面調(diào)查了美國、英國、澳大利亞、新西蘭、日本等成員國監(jiān)管影響評估的具體實施情況；OECD（2006）指出監(jiān)管影響評估沒有單一的模式可循，其設計必須考慮國家的政治、社會、文化和法律背景。OECD（2008）針對監(jiān)管影響分析制度框架的設計經(jīng)驗與教訓進行了總結(jié)，對發(fā)展中國家如何理解和借鑒監(jiān)管影響分析制度提供了指引。OECD（2009）強調(diào)了監(jiān)管影響分析，作為促使監(jiān)管政策連貫性與一致性工具的重要作用，指出了影響監(jiān)管影響分析質(zhì)量的決定因素，特別提到了監(jiān)管影響分析的方法論體系的構(gòu)建，包括估值、風險評估和成本收益分析，談到了監(jiān)管影響分析在公司治理領域中的應用。

此外，一些著名學者也對監(jiān)管影響分析問題進行了梳理與研究。例如，ScottH.Jacobs（1997）指出監(jiān)管影響分析具有重要的分析和交流功能，從本質(zhì)上來說，監(jiān)管影響分析意在擴大和厘清監(jiān)管決策的相關要素。此外，他還指出了政府進行監(jiān)管影響分析的四點主要目標，并通過列表的形式總結(jié)了監(jiān)管影響分析的重要組成部分。ScottH.Jacobs（2006）通過總結(jié)先進國家，在監(jiān)管影響分析過程與方法中的經(jīng)驗與教訓，指出了監(jiān)管影響分析質(zhì)量呈現(xiàn)U型曲線問題，并針對問題提出建立高質(zhì)量監(jiān)管影響分析的四個主要步驟及四種分析方法。

二、國際經(jīng)驗

OECD（1997）根據(jù)監(jiān)管影響分析在各成員國家的發(fā)展，總結(jié)了十點成功經(jīng)驗，其中包括：一是對監(jiān)管影響分析給予了最高的政治重視程度；二是審慎地分配監(jiān)管影響分析的責任；三是培訓監(jiān)管者；四是使用前后一致的，且具有靈活性的分析方法；五是開發(fā)和實施數(shù)據(jù)收集策略；六是監(jiān)管影響分析的集中；七是將監(jiān)管影響分析整合到?jīng)Q策制定過程中，而且越早越好；八是披露結(jié)果；九是與各方進行廣泛溝通；十是將監(jiān)管影響分析適用于現(xiàn)存的和新的監(jiān)管法規(guī)中。鑒于篇幅和論述重點的有限，這里會將以上十點經(jīng)驗概括總結(jié)為五個方面。

（一）制度保障

監(jiān)管影響分析在OECD國家的成功，首先得益于各國政府對監(jiān)管影響分析給予了很高的政治重視，比如說通過法律或行政命令的形式予以確認和支持。OECD的經(jīng)驗表明，政治重視程度越高，監(jiān)管影響分析進行地越好。當然，政治重視程度主要體現(xiàn)在制度保障上，即通過一系列配套的法律制度予以確認和支持，明確要求法規(guī)的制定者們接受、掌握，并在實踐中如何認真地貫徹監(jiān)管影響分析。

OECD國家對監(jiān)管影響分析的制度保障來源主要有以下具體表現(xiàn)形式：法律、總統(tǒng)命令、行政命令、內(nèi)閣指令、首相指導方針等等。根據(jù)各國歷史背景，行政文化等不同，可以將監(jiān)管影響分析的制度保障大體劃分為以下四大類：一是基于法律，代表國家有捷克、韓國和墨西哥；二是基于總統(tǒng)命令，代表國家是美國；三是基于首相命令或指引，代表國家有澳大利亞、奧地利、法國、意大利和荷蘭；四是基于內(nèi)閣指令或決定，政府決議，政策指令等，代表國家有加拿大、丹麥、芬蘭、愛爾蘭、日本、新西蘭、挪威、波蘭、德國、葡萄牙、瑞典和英國。

到2005年，OECD國家大部分國家通過法律的形式確認了監(jiān)管影響分析的實施，這點主要體現(xiàn)在各國紛紛通過立法要求在制定監(jiān)管法規(guī)是要確認成本和收益。OECD（2006）通過1998年和2005年各國對成本收益分析的法律要求的明顯對比，反映了監(jiān)管影響分析的發(fā)展趨勢。例如，在1998年時，OECD成員國中只有10個國家對成本收益分析有明確的法律正式要求，但到了2005年，則發(fā)展到了20個國家。

當然，正是由于政治重視和一系列法律制度的保障，才能確保了監(jiān)管影響分析被有效地納入到整個監(jiān)管決策制定的過程中，并且，盡可能更早地為決策制定提供有價值的信息，更好地輔助監(jiān)管決策者進行選擇與判斷。

（二）分工明確

監(jiān)管影響分析的實施依賴于在行政機構(gòu)內(nèi)，監(jiān)管影響分析團隊構(gòu)建和分工。根據(jù)監(jiān)管影響分析內(nèi)容與所處環(huán)節(jié)的不同，政府的不同機構(gòu)一般都會各有分工，各司其職。

根據(jù)OECD的經(jīng)驗，監(jiān)管影響分析的分工主要體現(xiàn)在各個監(jiān)管部門和獨立的質(zhì)量控制部門之間的差異方面。各個監(jiān)管部門作為監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管影響分析的發(fā)起者，具有獲得相關信息和技術(shù)的信息與人力優(yōu)勢。作為獨立于監(jiān)管機構(gòu)的質(zhì)量控制與審查機構(gòu)，主要運用相關資源和技術(shù)對監(jiān)管機構(gòu)提交的影響分析報告進行審核。當然，為了更好地進行監(jiān)管影響分析，在監(jiān)管部門和獨立審核部門都會邀請一些專家學者參加。

為了加強監(jiān)管部門間以及與獨立機構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)，OECD國家通常會有兩種制度構(gòu)建。一種是集中的制度框架，即在政府核心建立一個審核組織用來推進監(jiān)管改革。它的權(quán)力支撐來源于首相辦公行政或者預算決策制定制度，如美國設在政府管理預算局OMB下的信息與管制事務辦公室OECD。另一種是非集中的制度框架，并不依靠特殊的審核部門，而是通過在監(jiān)管部門之間建立協(xié)作機制來達到政策目標。

此外，一些國家依靠咨詢外部的專家來推動監(jiān)管影響分析，但是，根據(jù)OECD的總體經(jīng)驗來看，建立一個具有交叉功能的核心機構(gòu)，對推動監(jiān)管影響分析來說是很重要。

（三）專業(yè)培訓

大部分的監(jiān)管者并不具備執(zhí)行監(jiān)管影響分析所需要的專業(yè)技術(shù)能力，因此，若想讓監(jiān)管者進行高質(zhì)量的監(jiān)管影響分析，就必須對監(jiān)管者進行培訓和專業(yè)能力的建構(gòu)，這對于成功地系統(tǒng)實施監(jiān)管影響分析至關重要。

根據(jù)經(jīng)驗，OECD國家在專業(yè)培訓這點上達成了以下共識：

首先，必須建立監(jiān)管影響分析的培訓體系，通過培訓，促使監(jiān)管者清楚地理解監(jiān)管影響分析方法和數(shù)據(jù)搜集過程，以及監(jiān)管影響分析在確保監(jiān)管質(zhì)量方面的重要作用。

其次，要盡早地進行培訓，即在進行監(jiān)管影響分析的初期，就應該充分重視對相關人員的專業(yè)培訓，如可以將監(jiān)管影響分析的培訓納入到對行政人員的職業(yè)培訓中去。當然，培訓也需要進行長期的投資，以應對人員調(diào)換和組織環(huán)境的變化。例如，自從2001年開始，意大利政府每年都會組織政府人員系統(tǒng)學習監(jiān)管影響分析的課程；2003年和2004年，澳大利亞分別對四百多名監(jiān)管工作人員進行了培訓。此外，OECD國家在培訓方面還有一點很值得借鑒的經(jīng)驗，就是在監(jiān)管影響分析方面會系統(tǒng)地手冊和相關指引文件，來輔助培訓。一份好的手冊和指引，不僅會系統(tǒng)梳理經(jīng)驗教訓，還會及時更新以反映現(xiàn)實中特殊的要求與變化，可以通過案例很具體地展現(xiàn)監(jiān)管影響分析的流程和方法，提供搜集數(shù)據(jù)的具體指導意見，確保人員更為精準地進行監(jiān)管影響分析。

再次，培訓不能僅限于實施監(jiān)管影響分析的行政人員，民眾和企業(yè)都會從類似咨詢過程的培訓中收益，如通過充分認識監(jiān)管影響分析的重要作用和流程，企業(yè)可以在監(jiān)管中更為有效地表達自身的利益訴求。

最后，培訓需要一個長期過程，需要定期性、持續(xù)性與連貫性，其中需要各方的配合與努力。

（四）方法科學

監(jiān)管影響分析設計和實施的核心是應該采取何種方法來進行分析。目前，OECD國家常用的分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/產(chǎn)出分析、財政預算分析、社會-經(jīng)濟分析、風險分析、結(jié)果分析、遵循成本分析以及企業(yè)影響測試等。在監(jiān)管影響分析的早期，大部分的研究注意力都在關注成本問題，但是，隨著研究的不斷深入，收益問題也應該被納入評估之中。因此，成本收益分析成為了主流方法。OECD（1997）報告中明確要求監(jiān)管法規(guī)應該“產(chǎn)生收益，并能證明成本的合理性”，考慮對全社會分配的影響，這條規(guī)定以收益-成本測試的形式在各國得到了具體適用，并得到普遍歡迎，因為經(jīng)過收益-成本測試的監(jiān)管法規(guī)符合社會福利最大化的原理。

OECD國家的經(jīng)驗實踐表明了監(jiān)管影響分析制度應該對所有的監(jiān)管決策適用收益-成本原則，但是，分析的形式應該建立在對可行性和成本的經(jīng)驗判斷的基礎上。其實，上面提到的一些具體分析方法，從本質(zhì)上來說都是成本收益分析。而且，我們可以發(fā)現(xiàn)，越是主張對監(jiān)管影響分析進行改進的國家，越是會支持采納成本收益分析。當然，成本收益分析也有適用上的局限性，特別是對于一些難以量化或貨幣化的收益和成本來說，比如社會公平。因此，可以運用其他方法輔助成本收益分析。

監(jiān)管者應該在選擇可適用分析方法時，可以保持一定靈活性，但也要注意方法之間的適用前提假設，以及側(cè)重點的不同。從而，最大可能地保持分析方法的前后一致性和嚴格性。

（五）廣泛溝通

OECD國家在監(jiān)管影響分析的廣泛溝通經(jīng)驗主要體現(xiàn)在兩個層面上，第一個層面是政府部門之間的內(nèi)部溝通，以確保監(jiān)管法規(guī)政策之間的一致性與協(xié)調(diào)性；第二個層面是就監(jiān)管影響分析的結(jié)果征求政府部門之外的所有相關群體的意見，以確保結(jié)果的公開性與透明性。

為了確保監(jiān)管影響分析的一致性與協(xié)調(diào)性，政府部門之間必須建立有效的溝通渠道與機制。根據(jù)OECD國家的相關經(jīng)驗，為了擴大信息溝通渠道，通常會成立一個信息溝通的協(xié)調(diào)小組和機構(gòu)，收集整合監(jiān)管影響分析中所有監(jiān)管者的信息和活動，然后定期地召開協(xié)調(diào)會議，比如茶話會形式。這種協(xié)調(diào)機制可以很好地幫助各個監(jiān)管機構(gòu)找到解決不一致性或是矛盾性的問題。

當然，監(jiān)管影響分析的主要成效取決于它提出多種可供選擇方案的能力。監(jiān)管影響分析的結(jié)果應該與公眾、企業(yè)、以及其他利益相關者進行廣泛溝通。與對外的廣泛溝通可以幫助監(jiān)管影響分析吸取教訓，糾正錯誤。因此，對外的廣泛溝通就不僅可以將監(jiān)管影響分析的內(nèi)容和程序進行披露，還可以將以往通過監(jiān)管影響分析識別出的無效率監(jiān)管議案的案例進行匯總。這些對提高信息與監(jiān)管質(zhì)量都是有意義的。總體上來說，OECD國家在進行對外披露時，主要有三種選擇形式：一是通過咨詢形式披露監(jiān)管影響分析，如加拿大、丹麥、歐盟、芬蘭、意大利、墨西哥、新西蘭、挪威、波蘭、瑞典、瑞士、英國、美國、日本和葡萄牙；二是只有進過專家咨詢后才能對監(jiān)管影響分析的結(jié)果進行披露，如澳大利亞、法國、冰島和荷蘭；三是選擇不披露，包括奧地利、愛爾蘭、韓國、西班牙和土耳其。

當然，溝通必須與監(jiān)管的政策目標相一致。負責監(jiān)管影響分析的機構(gòu)應該明確識別出會被監(jiān)管法規(guī)影響到的主體，從而更有針對性地鎖定溝通利益相關者。此外，也要研究如何將信息更有效地傳達給目標群眾。

三、中國借鑒

從OECD監(jiān)管影響分析的發(fā)展歷史來看，設計和實施一個綜合全面的監(jiān)管影響分析并不是很容易的，是一個長期努力，循序漸進的過程。監(jiān)管影響分析可以幫助監(jiān)管者制定出更為成本有效的決策，減少低質(zhì)量和不必要監(jiān)管法規(guī)的數(shù)量。通過鼓勵咨詢和受影響群體的參與，可以促使決策過程和結(jié)果更加透明，增強管理的一致性與互動性。但是，也存在一些問題，如說監(jiān)管影響分析的范圍、數(shù)據(jù)搜集的方法等等。

中國目前已在中央和部門省市開展了立法后評估的試點工作，立法后評估從本質(zhì)上來看，應該是監(jiān)管影響分析的一種，側(cè)重的是對現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)的影響評估。從目前試點的運行來看主要暴露出了四點問題：一是制度不健全；二是理論研究不足；三是專業(yè)人員缺乏；四是過程不透明。正是由于缺少法律法規(guī)、理論研究、專業(yè)技術(shù)的保障，導致了立法評估執(zhí)行難，不規(guī)范的問題，幾乎各個試點都有自己的一套評估模式，從評估內(nèi)容、形式到過程都很不同；鑒于我們暴露出的這些問題，我們應該充分學習和借鑒OECD的國際成熟經(jīng)驗，結(jié)合中國具體實際，進行相應調(diào)整和必要修正。

（一）建立和完善配套的法律法規(guī)

立法評估可以就現(xiàn)行法律的實施效果給監(jiān)管者提供有價值的信息，以便進一步修正或者廢止，提高立法質(zhì)量和立法效率。《全面推進依法行政實施綱要》中首次提出了要積極探索對政府立法項目，尤其是經(jīng)濟立法項目的成本收益分析制度。各個地方也相繼出臺文件要求對重大影響的監(jiān)管法規(guī)進行成本收益分析。但就目前來看，中央和地方有關立法評估的要求主要采取的是以政府文件或意見的形式進行規(guī)定，而且要求多為原則性和指示性，缺少具體性和操作性。從OECD國家監(jiān)管影響分析的成功經(jīng)驗，我們知道，對立法評估的要求所設定的法律層級越高，實施和貫徹的效果越好。僅靠政府文件或指示精神，對立法評估，成本收益分析進行概括性的要求，很難保證其在實踐中的有效落實與強制執(zhí)行力。而且，由于缺乏具體執(zhí)行和監(jiān)督措施，立法評估也容易流于形式。因此，待時機成熟，我們應該盡快建立和完善配套的具體的法律法規(guī)，對立法評估予以制度保障。

在建立和完善配套的法律法規(guī)方面，我們可以首先對現(xiàn)存的法律法規(guī)進行清理和修改，可以對相關法律法規(guī)中有關提出議案和修改議案部分進行梳理和完善，進而從法律上，明確要求監(jiān)管機構(gòu)進行立法評估，確定立法評估的法律地位，完善立法評估的基本原則和程序和成本收益分析方法，并逐步構(gòu)建對立法的事前和事后監(jiān)管影響分析制度，促使立法評估有法可依。

（二）重視理論研究

從2000開始，中國就已經(jīng)開始了立法后評估的試點工作，但相比實踐的發(fā)展，有關立法評估的理論研究工作則相對滯后。在理論研究方面，我們應該多向國外學習，國外的研究很豐富，也很具有體系性，從監(jiān)管影響分析制度，到具體的成本收益分析方法都有很多的學者進行研究，并積累了豐厚的研究經(jīng)驗和成果。

當然，立法評估的理論研究來源于實踐，也應該最終用來指導和服務實踐。我們一方面可以通過系統(tǒng)學習國外的先進理論，豐厚理論儲備，開拓研究視野；另一方面，也要針對中國立法評估實踐中的經(jīng)驗教訓進行及時總結(jié)與梳理，針對中國的特殊問題，特殊情況，形成自己的理論研究體系。

較好的理論研究需要研究者具備綜合的知識體系，不僅要有法學背景，對中國立法體系和法律制度有系統(tǒng)地了解和把握、還需要有經(jīng)濟學、數(shù)學、統(tǒng)計學等能進行量化分析的學科知識。

（三）加強培訓

想要進行質(zhì)量高的立法評估和成本收益分析都需要專業(yè)的知識和技術(shù)方法，針對中國目前立法評估試點中暴露的評估人員缺乏專業(yè)知識背景和技能的問題，中國應該建立起立法評估的培訓體系，相關部門應該定期地進行專業(yè)培訓，邀請國內(nèi)外的專家學者授課，系統(tǒng)介紹和詳細學習立法評估和成本收益分析的理論和方法。當然，培訓要具有連貫行與長期性，從而更好地促進評估人員適應現(xiàn)實的發(fā)展與需要。

當然，培訓也不能局限在政府部門的工作人員，也要對通過向公民披露信息與征求意見的過程，向群眾進行相關常識的宣傳與教育。在這方面，我們可以向香港學習，香港政府為了使公眾更好地了解稅收財政的常識，進而監(jiān)督財政支出，定期會通過宣傳漫畫手冊的形式向公眾免費派發(fā)。這些好的形式，我們應該進行借鑒，如為了讓民眾知道立法評估的基本內(nèi)容和過程，讓公眾更好地知曉、監(jiān)督并提議，我們也可以在網(wǎng)站、報紙或手冊上，通過淺顯易懂的語言或圖畫進行宣傳。

（四）評估過程透明化

立法評估的宗旨是要通過議案或者現(xiàn)存法律的預期或現(xiàn)實效果進行評估，評估過程不僅需要專業(yè)工作人員、專家學者，更需要公眾的廣泛參與。為了促進立法評估的透明化，立法評估的內(nèi)容、程序和結(jié)果，都應該向公眾、企業(yè)及其他利益相關者披露。

就目前來說，我們的立法評估多是內(nèi)部評估，即便有邀請外部的專家學者，也缺少公眾的廣泛參與。而且，披露的多是最終評估結(jié)果，缺少對評估過程和具體方法的披露。例如，在上海市立法后評估報告中，評估都會最后給每部監(jiān)管法規(guī)進行打分，但是，在報告中卻沒有披露評分體系和打分的標準和依據(jù)。

為了使評估過程更具透明性，關鍵在于充分披露與廣泛溝通，可以通過相關法規(guī)建立和完善評估報告的統(tǒng)一要素，明確規(guī)定必須要進行披露的部分，預留足夠的期限進行溝通與討論，每年定期以文件或報告的形式對評估情況進行梳理和總結(jié)。

監(jiān)管影響分析制度，意在幫助政府評估監(jiān)管產(chǎn)生的影響，從而提高監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管影響分析制度建立與完善，為各國政府進行監(jiān)管改革提供了基礎。OECD的國際經(jīng)驗，對于中國立法評估具有現(xiàn)實的指導意義。我們應該在充分學習與借鑒基礎上，建立和完善配套的法律制度、重視理論研究、加強專業(yè)培訓、注意評估過程的透明化問題，建立一套符合中國實際國情的立法評估制度。