導(dǎo)語(yǔ)：流域管理立法內(nèi)容與體系組成一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1流域管理立法

對(duì)于流域管理立法有2種界定，一種是把它理解為針對(duì)流域管理事項(xiàng)創(chuàng)制法律法規(guī)的活動(dòng)，即將其定性為動(dòng)態(tài)過程；另一種則將其理解為名詞，即與流域管理有關(guān)的立法，具體來講就是指旨在調(diào)整流域管理過程中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律法規(guī)的總稱，重在強(qiáng)調(diào)立法的成果。依據(jù)我國(guó)的立法制度和流域管理實(shí)際，流域管理立法是指按照立法法的規(guī)定，有權(quán)進(jìn)行立法的機(jī)關(guān)所進(jìn)行的與流域管理有關(guān)的一系列立法活動(dòng)。可見，流域管理立法是立法機(jī)關(guān)為規(guī)范流域管理開展的立法活動(dòng)過程，這一過程的不斷完善和成熟必然會(huì)形成一個(gè)體系即流域管理法規(guī)體系，這一體系是對(duì)一系列立法機(jī)關(guān)的有關(guān)立法活動(dòng)的概括。“流域管理法規(guī)體系”是“流域管理立法”的結(jié)果。

對(duì)于流域管理立法的概念，需要克服2種誤解。一種是將流域管理立法理解為流域管理機(jī)構(gòu)的立法。流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部派出機(jī)構(gòu)(性質(zhì)為事業(yè)單位)不具有立法權(quán)，所以不存在流域管理機(jī)構(gòu)的立法之說。另一種是將流域管理立法理解為對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)的立法。流域管理機(jī)構(gòu)的管理事項(xiàng)不都屬于流域管理，因此，并非所有與流域管理機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)有關(guān)的立法都屬于流域立法。例如，《水利工程質(zhì)量檢測(cè)管理規(guī)定》雖然規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)所管轄的水利工程的質(zhì)量檢測(cè)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，但這種監(jiān)督檢查與流域管理本身并沒有直接的關(guān)系，因此該規(guī)章不屬于流域管理立法范疇。

2流域管理立法的主要內(nèi)容

2．1流域管理體制流域管理體制解決的是有關(guān)各方主體(各級(jí)人民政府及其水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)、其他有關(guān)部門、社會(huì)公眾)在流域管理過程中的職責(zé)、權(quán)限劃分、相互關(guān)系等問題，確立的是管理主體、管理職能、不同主體之間的關(guān)系等內(nèi)容。目前流域管理之所以較為薄弱，在很大程度上是由于流域管理體制不順造成的。因此，在開展流域管理法律制度建設(shè)時(shí)，首先需要進(jìn)一步完善目前的流域管理體制。具體包括以下方面：第一，完善流域綜合管理制度，進(jìn)一步推動(dòng)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步明晰流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門之間在水資源管理、河湖水域岸線管理、水行政執(zhí)法監(jiān)督等方面的事權(quán)和職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置。第二，探索流域管理體制改革，強(qiáng)化流域水資源的統(tǒng)一管理?；诹饔蛄贾蔚男枰?，探索基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理新模式，建立由中央有關(guān)部門和流域內(nèi)各省級(jí)政府組成的流域委員會(huì)，建立“政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作、利益相關(guān)者參與管理”的流域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)體制。第三，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。目前我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中面臨諸多困難。有必要明確流域管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，賦予流域管理所屬機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)力，增加處罰手段，完善執(zhí)法程序，維護(hù)水事執(zhí)法的權(quán)威和秩序，為流域管理創(chuàng)造規(guī)范的環(huán)境和條件。此外，還要建立健全公眾參與機(jī)制和流域管理信息共享機(jī)制。

2．2流域水資源管理流域水資源管理的發(fā)展趨勢(shì)是按照貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，強(qiáng)化流域?qū)用嫠Y源的統(tǒng)一管理。第一，完善流域規(guī)劃管理制度。進(jìn)一步明確流域管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)的職責(zé)，明確流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督責(zé)任和責(zé)任追究權(quán)限，明確流域規(guī)劃的地位、主次關(guān)系，明確規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)、審批程序、修改完善的程序等。第二，建立健全流域用水總量控制制度。需要把完善流域用水總量控制制度作為關(guān)鍵內(nèi)容，包括建立健全嚴(yán)格的監(jiān)控措施，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域水量分配的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度等。第三，完善流域水權(quán)制度。重點(diǎn)在于流域取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，尤其是流域?qū)用嫔系娜∷畽?quán)轉(zhuǎn)讓制度，涉及到流域內(nèi)水資源的優(yōu)化配置問題，需要明確流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化流域取水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督管理。第四，建立流域水量調(diào)度制度。建立以流域管理機(jī)構(gòu)為主要決策和執(zhí)行主體之一的水量調(diào)度管理體制，建立以流域管理機(jī)構(gòu)為主要負(fù)責(zé)主體的流域水量應(yīng)急調(diào)度制度(包括抗旱應(yīng)急水量調(diào)度)，明確以流域管理機(jī)構(gòu)為主的水量調(diào)度監(jiān)督管理制度等。第五，建立流域水能資源管理制度。在流域?qū)用婢幹扑苜Y源開發(fā)利用規(guī)劃并強(qiáng)化規(guī)劃的約束作用，水能資源的利用必須服從和服務(wù)于流域及區(qū)域防洪與生態(tài)用水的需要，充分發(fā)揮水資源綜合效益等。此外，還要建立健全流域水資源保護(hù)制度、流域地下水管理與保護(hù)制度、流域水生態(tài)補(bǔ)償制度等。

2．3流域防汛抗旱減災(zāi)一是完善流域洪水影響評(píng)價(jià)制度，明確流域管理機(jī)構(gòu)在流域洪水影響評(píng)價(jià)中的職責(zé)，確立洪水影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)程序、監(jiān)督檢查、后評(píng)估等。

二是建立流域雨洪資源利用管理制度，明確流域雨洪資源利用規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化流域雨洪資源利用的統(tǒng)一管理，確立與流域雨洪資源利用有關(guān)的動(dòng)態(tài)汛期、水庫(kù)調(diào)度、河網(wǎng)聯(lián)合調(diào)度、地下水回灌等管理制度。三是健全流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理制度，應(yīng)明確規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、流域管理機(jī)構(gòu)、流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)在蓄滯洪區(qū)管理中的各種職權(quán)。

2．4河湖水域岸線管理河湖水域岸線管理是指對(duì)需要在流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌管理或者需要由流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理的河湖水域岸線的管理。從流域管理的角度上考慮，目前需要建立健全的河湖水域岸線管理制度主要包括：第一，完善河道管理制度。明確流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門之間在河道管理上的事權(quán)劃分，建立流域河道統(tǒng)一規(guī)劃制度，確立流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)河道資源、環(huán)境、生態(tài)等多種功能的保護(hù)職責(zé)，區(qū)分流域直管河段和非直管河段實(shí)行不同的管理制度等。第二，建立健全河道采砂管理制度。第三，完善河湖水域管理制度。需要規(guī)定河湖水域管理責(zé)任，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在河湖水域管理中的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)狀水域的保護(hù)，明確占用水域補(bǔ)償?shù)?。第四，完善河湖岸線利用與保護(hù)制度。在法律上明確河湖岸線管理責(zé)任，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在河湖岸線利用與保護(hù)中的責(zé)任，對(duì)河湖岸線進(jìn)行功能分區(qū)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)狀河湖岸線的保護(hù)等。

2．5流域水土保持管理水土保持工作既有區(qū)域性，又有流域性?；谒亮魇е卫砩舷掠沃g的緊密聯(lián)系，以及為避免地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水土保持防治沖突時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向沖動(dòng)，尚有待于加強(qiáng)流域?qū)用嫔系乃帘３止芾?。需要建立健全的流域水土保持管理制度主要包括：第一，建立流域水土流失治理?guī)劃制度；第二，建立流域水土流失重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測(cè)制度；第三，建立流域水土流失治理監(jiān)督管理制度。

2．6水工程建設(shè)與管理流域管理機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的水工程管理和保護(hù)目前面臨著無法可依的難題，需要建立健全水工程管理與保護(hù)制度，包括水工程管理與保護(hù)范圍的劃定，水工程管理與保護(hù)范圍內(nèi)有關(guān)活動(dòng)的管理，明確水工程管理單位對(duì)水工程進(jìn)行管理甚至是有限執(zhí)法的職能等。

3流域管理立法的體系構(gòu)成

3．1在法律效力層次上的體系從我國(guó)法律體系的構(gòu)成出發(fā)，合理配置法律、法規(guī)、規(guī)章不同的立法資源。法律、法規(guī)、規(guī)章各有其立法主體，立法難度差異很大，法律效力層次不同，在解決流域管理法律制度建設(shè)需求方面的力度和效果也存在很大區(qū)別，因此需要予以合理配置。能通過規(guī)章予以解決的，盡可能通過規(guī)章解決；規(guī)章解決不了的，努力推動(dòng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)予以解決；行政法規(guī)也難以解決的，努力推動(dòng)全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施法律予以解決。

3．1．1規(guī)章層面。能通過規(guī)章予以解決的流域管理問題，主要有2種：一是存在法律、法規(guī)等上位法依據(jù)而需要予以細(xì)化規(guī)定的問題。如流域水量調(diào)度問題，河口管理問題等，主要通過頒布部門規(guī)章予以解決。二是主要涉及水利系統(tǒng)開展行業(yè)管理的問題。如取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理、雨洪資源利用管理、大型水庫(kù)管理等，也主要通過頒布部門規(guī)章予以解決。

3．1．2法規(guī)層面。所謂規(guī)章解決不了的且需要努力推動(dòng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)予以解決的流域管理問題，主要有以下幾種：一是涉及部門職責(zé)劃分的流域管理問題；二是涉及地區(qū)之間利益協(xié)調(diào)或者涉及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加以宏觀調(diào)控的流域管理問題；三是涉及加強(qiáng)水利社會(huì)管理和公共服務(wù)，需要由國(guó)務(wù)院各部門以及各級(jí)地方人民政府予以支持的流域管理問題；四是有上位法依據(jù)或者上位法直接授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法規(guī)的流域管理問題。凡是屬于這4種問題的，均已超出了單個(gè)部門的職責(zé)，通常無法通過部門規(guī)章予以解決。當(dāng)然，在流域管理中，這4種問題往往交織在一起，增加了問題的復(fù)雜性。如河道采砂、水量調(diào)度等問題就需要通過行政法規(guī)予以解決。

3．1．3法律層面。所謂行政法規(guī)也難以解決的，努力推動(dòng)全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施法律予以解決的問題，主要有以下幾種：一是涉及流域管理體制重大調(diào)整的問題；二是涉及重大流域管理制度建設(shè)的問題；三是涉及各級(jí)人民政府重大職責(zé)的問題；四是涉及公民基本權(quán)利義務(wù)或者重大權(quán)利義務(wù)配置的問題在流域管理中，這4種問題也容易交織在一起，增加問題的復(fù)雜性。

3．2在調(diào)整范圍上的體系構(gòu)成分析我國(guó)水法規(guī)體系的實(shí)際可以看出，流域管理立法現(xiàn)狀體系是“一體兩翼型”綜合立法模式，即以含有流域管理內(nèi)容的水事綜合立法《水法》為支架(所謂的“一體”)、以《防洪法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水量分配暫行辦法》等多流域單事項(xiàng)立法，和《黃河水量調(diào)度條例》、《珠江河口管理辦法》等單流域單事立法為兩極(所謂的“兩翼”)的綜合立法模式。以此為基礎(chǔ)，在完善流域管理法規(guī)體系時(shí)，需要采取“兩體兩翼型”的綜合立法模式，亦即在保留并強(qiáng)化目前的“一體兩翼型”綜合立法模式基礎(chǔ)上，努力推進(jìn)作為流域管理立法另一支架的單流域多事項(xiàng)立法，包括《長(zhǎng)江法》、《黃河法》等。

主要由4個(gè)層次構(gòu)成：第一，水事綜合立法?！端ā纷鳛樗戮C合立法，對(duì)流域管理的規(guī)定應(yīng)予以保留，并且需要借修改時(shí)機(jī)予以補(bǔ)充完善。第二，多流域單事項(xiàng)立法。我國(guó)實(shí)行的流域管理與行政區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，各流域面臨的共同法律制度建設(shè)需求，大多在行政區(qū)域的涉水管理中也同樣存在?？梢姡瑢?duì)于解決各流域面臨的共同法律制度需求的綜合性立法，還需要統(tǒng)籌考慮到行政區(qū)域涉水管理立法的需求問題。在進(jìn)一步構(gòu)建流域管理法規(guī)體系時(shí)，需要進(jìn)一步推進(jìn)這些多流域單事項(xiàng)立法，如《防洪法》、《河道采砂管理?xiàng)l例》等。第三，單流域多事項(xiàng)立法。考慮到長(zhǎng)江、黃河、太湖等流域，水問題往往糾纏在一起因而需要系統(tǒng)解決，同時(shí)這些流域開展綜合性立法具有很強(qiáng)的迫切性和可行性，因此對(duì)這些流域，可以一方面開展單流域單事項(xiàng)立法，另一方面積極準(zhǔn)備，在條件成熟時(shí)推進(jìn)流域綜合立法。第四。單流域單事項(xiàng)立法。單流域單事項(xiàng)立法的法規(guī)、規(guī)章，如《黃河水量調(diào)度條例》等，針對(duì)性強(qiáng)，可操作性強(qiáng)，大體上實(shí)現(xiàn)了“立好一個(gè)法、管住一塊事”的目標(biāo)，成為流域立法的重要組成部分，在流域立法法規(guī)體系構(gòu)建時(shí)應(yīng)予以堅(jiān)持。