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自然資源法是調整自然資源權屬關系、流轉關系、管理關系和其他關系的法律規(guī)范的總稱。自然資源具有經(jīng)濟性、整體性、綜合性和生態(tài)性的特征,這就要求有綜合性的法律對其各種關系加以調整。人類社會主要關注生存環(huán)境、農業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然景觀環(huán)境三個方面,這三種環(huán)境都與自然資源利用密切相關。自然資源監(jiān)管的有效性，主要仰仗立法，也倚重執(zhí)法、監(jiān)督和司法，需要多方目標一致密切配合。

1自然資源綜合立法是新時代的新要求

調整自然資源的法律經(jīng)歷了從經(jīng)濟優(yōu)先到經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境并重的立法理念轉變。一些學者呼吁生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，這種呼吁或可成為將來的立法現(xiàn)實。當下的自然資源立法，主要應適宜規(guī)范對象的綜合性特征，不僅要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的理念，要經(jīng)濟效益和生態(tài)效益并重，還應形成一個結構科學合理、內容充實完備、效力層次分明的法制體系，保障人與自然協(xié)調發(fā)展。1.1綜合立法適應體制改革大背景。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求實行資源綜合管理，但是對單項資源實行個別管理也是十分必要的。各管理部門的管理活動應當在不同層次得到全面的協(xié)調。在基礎管理、權屬管理、利用管理等各個方面協(xié)調各單項資源管理部門的管理活動。實現(xiàn)“歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監(jiān)管有效”，是新時期自然資源管理的目標。2018年自然資源部成立，標志著中國的自然資源監(jiān)管由相對集中走向了全面集中。另外，成立了生態(tài)環(huán)境部，把生態(tài)保護顯性化，與環(huán)境保護統(tǒng)籌考慮。按照《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，自然資源部具有19項具體職能，設部長1名(兼任國家自然資源總督察)，設9個督察局，督察管理，查處案件。內設機構25個，包括調查監(jiān)測司、確權登記局、所有者權益司等。其中自然資源開發(fā)利用司，負責市場監(jiān)管，節(jié)約集約利用。這表明，新時期的自然資源管理要講究綜合性，綜合立法、綜合規(guī)劃、綜合調查、綜合執(zhí)法。改革源于對以往教訓的汲取，對自然資源特性的順應，對公眾日益增長的環(huán)境質量要求的回應，以及對生態(tài)退化的警醒。自然資源部的角色設定，是具有所有、管理和監(jiān)督多重職能的部門，資產性管理和資源性管理都需要重視?，F(xiàn)有的法律制度并沒有對自然資源所有權的行使方式、權利內容等做出明確的規(guī)定，自然資源部統(tǒng)一行使所有權和履行監(jiān)管職責都需要進一步的制度規(guī)范[1]，需要盡快進行立法規(guī)劃、立法調研和法規(guī)擬定，增強立法供給。1.2綜合立法反映法制建設成熟度。一國法制建設的軌跡，總是從單項散亂立法向綜合統(tǒng)一立法過渡，我國自然資源領域已經(jīng)到了綜合立法的歷史階段。我國自1984年制定第一部自然資源單行法《森林法》以來,各種單行資源法已經(jīng)形成法群形態(tài)的自然資源法律體系框架。但是,法群成員之間存在很多的不協(xié)調，不能適應自然資源開發(fā)利用的嚴峻形勢?，F(xiàn)在與各項單行法相配套的行政管理體制已經(jīng)改革，行政職能發(fā)生了根本轉變，更是迫切需要進行統(tǒng)一綜合立法與體制配套，最終建立使用與保護并重的綜合立法模式。1.3自然資源領域法律體系內部存在沖突亟待完善。目前，我國的自然資源法體系已經(jīng)形成，它以《憲法》為基礎，以《環(huán)境法》中的相關資源法為原則，以單項法為主干，以大量行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章以及國際條約為補充。但是，法律體系內部存在嚴重沖突：一是各自然資源單行法之間的沖突，包括概念界定、統(tǒng)計口徑、污染標準、相互協(xié)調等諸多方面。比如，法律、條例提出的8種規(guī)劃分別由7個部門進行編制，但編制時序錯亂。8種規(guī)劃應有28種協(xié)調關系,而3個法律、條例中只提到10種,遺漏了18種[2]。二是環(huán)境法與資源法之間的沖突，各自本位導致法條抵觸。另外，還存在立法碎片化、目標差異化和生態(tài)缺位化等問題。我國實行自然資源絕對公有制，通過《物權法》設立自然資源用益物權來調整對自然資源的占有、使用、收益和處分。但由于民法上的用益物權僅可設立于對物的非消耗性利用之情形,導致了法理邏輯上的矛盾。對自然資源管理事實是，國務院分級授權地方各級政府行使國家所有權，形成了“單一代表，分級行使”的現(xiàn)實模式，在綜合監(jiān)管不力的境況下，自然資源國家所有事實上成了“地方所有”“部門所有”，甚至某些領導干部所有[3]。此外，自然資源分配領域的不公問題也十分突出，成為政府主要的財政工具,這也是導致資源過度開發(fā)利用的主要原因。1.4國外自然資源立法實踐可供借鑒。世界自然資源立法的發(fā)展演變，經(jīng)歷了從征服主義到可持續(xù)發(fā)展再到生態(tài)保護的過程。19世紀以前自然資源的法律內容表現(xiàn)為諸法合體的法律中關于資源物權的規(guī)定,從屬于民法。19世紀初到20世紀50年代是單行法時期，以行業(yè)管理和資源管理為主要內容。20世紀60年代以后是體系化時期，生態(tài)科學和系統(tǒng)論的出現(xiàn)，提升了人類對自然資源的認識，生態(tài)系統(tǒng)的理念進入管理領域，一些先進國家采用了“多門類資源綜合管理”的體制架構，管理適度綜合，并結合資源產業(yè)發(fā)展理性，進行生態(tài)管護和生態(tài)利用。美國采用的是綜合立法模式。美國2008年實施《綜合自然資源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特點是“點授權”，即重視對自然資源合理利用的某類事項的授權，以點帶面，綜合管理[4]。美國自然資源立法將市場配置資源產權作為主要內容，堅持協(xié)調和多用途利用，資源管理與生態(tài)管理相結合，強調合理利用、環(huán)境保護和生態(tài)平衡。在美國50個州中有40個州采取了相對綜合的自然資源管理體制。瑞典十分注意不同法律之間的協(xié)調，幾乎每個法律都有與其他法律相互適用的條款。同時,還十分注重法律修改與實施時的過渡。1987年瑞典國會頒布了《自然資源管理法》，這是一部框架式綜合性基本法律。該法律中有兩個自然資源管理的基本原則：一是一般管理原則，應當選擇可永續(xù)利用的方式，按照“干擾影響最小”原則盡可能防止顯著改變資源特性；二是特殊管理原則，規(guī)定了在“特殊地區(qū)”(指在整體上具有自然和文化價值的重要地區(qū))從事活動,必須對該區(qū)域的自然和文化價值無實質性“損害”[5]。

2自然資源綜合立法創(chuàng)新設想

講綜合，離不開協(xié)同。綜合不是烏合，不是混合，而是部分之間朝著統(tǒng)一方向的有序協(xié)同。自然資源綜合管理，包括央地協(xié)同、府際協(xié)同、部門協(xié)同、官民協(xié)同等多層次、多向度的協(xié)同機制。綜合立法，還包含著公法與私法同體的意味，自然資源法發(fā)展至今，已經(jīng)從傳統(tǒng)單一的公法性質的管理法演變?yōu)榧婢吖ā⑺椒p重屬性的規(guī)范。為此，應當增加從民事角度對自然資源法律關系進行私法規(guī)制的力度，應推動以合理利用為原則，權責明確、處罰嚴厲的統(tǒng)一的自然資源法立法。2.1理念原則創(chuàng)新。立法理念形成立法的根本宗旨和基本原則。“人們凡欲主動從事某項重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。制定和實施法律是件大事，故預先必有某種理念，是為立法理念?！盵6]自然資源立法的倫理基礎,是從狹隘的人類中心轉變?yōu)殚_明的人類中心即弱人類中心。非人類中心論包括生物中心論、生態(tài)中心論和資源中心論，前二者過于理想化，后者實質上與弱人類中心論相同，將生態(tài)論和人本理念融合，較為現(xiàn)實可用。自然資源系統(tǒng)管理理論包括三個層面的含義：一是堅持資源與生態(tài)環(huán)境為一有機系統(tǒng)，開發(fā)與保護是同一問題的兩個側面；二是堅持各種自然資源為一有機系統(tǒng)，各類資源相互影響；三是堅持中央到地方資源監(jiān)管部門的垂直系統(tǒng)性，必須充分履行國家及其垂直派出機構對資源開發(fā)的直接監(jiān)管職責。自然資源部需要橫向協(xié)調與生態(tài)環(huán)境部的關系，在法規(guī)政策、數(shù)據(jù)標準、工作溝通和執(zhí)法配合諸方面步調一致。自然資源立法是市場配置與國家干預的協(xié)調補缺。在注重市場配置資源的決定性地位的同時，法律制度必須能夠有效防止與懲罰違反市場規(guī)則的越軌行為。國家作為社會公共利益的代表,應在資源保護與經(jīng)濟發(fā)展之間尋找最佳的平衡點。應區(qū)分行使所有權過程中涉及的管理權和監(jiān)督管理權，所有權人和管理者需相互獨立。2.2法律體系創(chuàng)新。自然資源法律體系應是一個在自然資源分類基礎上,包含基本法、單行法和各種行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī),以相鄰有關法律為補充的效力層次分明的有機系統(tǒng)。首先亟需有一部基本法。學者付英提出了較為完善的自然資源法律體系和基本制度安排，以及編制自然資源法通則的“分步走”思路，值得重視[4]。自然資源法律體系創(chuàng)新，具體來說體現(xiàn)在以下幾個方面：一是將“可持續(xù)發(fā)展”基本原則入憲?！稇椃ā肥瞧渌傻淖罡邷蕜t，應在憲法中明確可持續(xù)發(fā)展。這樣，自然資源法律體系就有了憲法根據(jù)，符合了立法法的形式要求。在自然資源立法中貫徹生態(tài)經(jīng)濟理論，追求遵循自然界的生態(tài)規(guī)律和社會生活的經(jīng)濟價值規(guī)律二者的統(tǒng)一，樹立生態(tài)可持續(xù)的資源觀，就是對憲法要求的落實。二是制定自然資源基本法。以自然資源的共性為基礎，采取相對全面、概括的形式，對自然資源法的立法理念、立法目的、基本原則、監(jiān)督檢查、法律責任等內容進行一個綜合性和綱領性的規(guī)定，以統(tǒng)一的治理理念來統(tǒng)籌自然資源單行法的立法。三是制定農業(yè)自然資源綜合管理法。土地等地表資源要素是自然資源的基干，也是農業(yè)生產的基礎。農業(yè)自然資源綜合立法，應貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、多目標開發(fā)和綜合利用的原則，保持自然生態(tài)平衡的原則，防止農業(yè)面源污染的原則。當前農業(yè)資源管理部門資源立法日趨齊全，但在實施過程中也暴露出法規(guī)自身以及法規(guī)之間的一些問題,主要是缺少綜合性管理法規(guī)。四是制定國家公園法。兼顧社區(qū)發(fā)展是國家公園的要義之一。保護優(yōu)先是必須的，如何兼顧社區(qū)發(fā)展，一園一策、科學精細的制度設計，是未來國家公園制度探索的重點。2017年中央印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，提出了分級統(tǒng)一管理原則，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責，為立法奠定了基調。五是在《物權法》中引入資源保護制度。這是現(xiàn)代物權法的重要發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)物權制度以實現(xiàn)物之經(jīng)濟效益最大化為目標,忽視了人與自然界的物質循環(huán)、能量流動與信息傳遞關系，導致因為物權制度本身的原因而損害自然資源。立法解決資源的生態(tài)價值保護問題，須有物權法對自然資源生態(tài)價值的承認，須有環(huán)境法與民法的協(xié)調與溝通。六是制定《國有資產人大監(jiān)督法》。國有資產關涉重大民生問題和國家財政充裕度問題，最高權力機關的監(jiān)督必不可少，而且需要監(jiān)督有效。人大監(jiān)督立法可以規(guī)定，在人大常委會財經(jīng)委設立國有資產監(jiān)督委員會，專司監(jiān)督職責。2.3立法模式創(chuàng)新。應考慮自然資源是一類完全新型物權，建構自然資源物權化的二元立法模式,在尊重自然資源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用劃分為基礎,設立用益物權和所有權,理順自然資源物權化的法理關系[7]。在承認國家或集體原始取得的基礎上，實現(xiàn)作為交易客體的特定部分自然資源的所有權移轉。對于憲法上的自然資源公有制，可以解釋為僅限于要求原始公有，而不要求繼受公有?，F(xiàn)實中早已是這樣的局面，理論上回避造成了實務的混亂。實際上，對于消耗性資源設立所有權并沒有后患，所有權會因為物的消耗而自然滅失。同時，也可以從外部性角度對國有自然資源進行劃分，將其分成經(jīng)營性資產和公益性資產。公益性資產重在保護，也可分級適當經(jīng)營。對于公共領域的自然資源，應當保證公民能夠合理地、平等地使用。這需要因事制宜，進行混合型管理[8]。2.4基本制度創(chuàng)新。學者付英認為，自然資源有8項基本制度可以入法：產權制度，空間規(guī)劃制度，用途管制制度，嚴格保護制度，節(jié)約集約利用制度，有償使用制度，生態(tài)修復與補償制度，執(zhí)法監(jiān)督制度[4]。筆者根據(jù)自己的理解，列舉以下制度項目，與前者有重復也有區(qū)別。(1)稅收制度補足稅種完善稅率。目前我國資源稅尚未完全與大宗商品的高利潤掛鉤，這造就了一批自然資源業(yè)界的超級富豪，他們一擲千金的消費不僅令國人乍舌，也讓世界瞠目。2011年國務院決定，將原油和天然氣資源稅改為從價征收，2015年起稀土、鎢、鉬資源稅從價計征。但這還遠遠不夠，還需要進一步提高資源稅稅率，并盡快普遍實行從價計征。(2)處罰制度依據(jù)成本核算。懲罰性條款是法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障，在懲罰力度上應當使違法者經(jīng)濟利益在懲罰面前缺乏吸引力。然而,現(xiàn)行自然資源立法中的懲罰性條款規(guī)定存在處罰標準過低、條款缺位等諸多問題，比如：高污染企業(yè)的廢水處理，每噸廢水的治理成本與偷排廢水每日的凈收益相比,差異懸殊，但對此行為的最高罰款限額毫無威懾力。防止污染需要高投入,檢測環(huán)境也需要高科技，守法成本較高，執(zhí)法成本也高。比如,建設配套的治污排污設備,少則投入數(shù)十萬元,多則需要投入數(shù)百萬甚至數(shù)千萬元。懲罰力度不夠,造成了企業(yè)寧交罰款也不治污染的惡性循環(huán)。在處罰方式上應當多樣性，比如,剝奪或限制自然人從事某種職業(yè)的資格、相關職務的晉升資格等等。對于資格限制，應有類似競業(yè)禁止的規(guī)定，把限制擴展到相關行業(yè)。對于追究領導責任的免職、撤職，應該規(guī)定禁止復出的時間限制，至少兩年內不能擔任相同級別的職務，否則等于未受處罰。(3)規(guī)劃制度一張圖平衡協(xié)調。中央已經(jīng)要求建立全國“一張圖”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌國土空間保護和利用格局，尚需配套制度予以落實。需要注意的是，這個綜合規(guī)劃既要體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和保護格局，又要平衡地方發(fā)展訴求。綜合規(guī)劃需要充分考慮各界各地區(qū)訴求，確保發(fā)展與保護、全局與地區(qū)的平衡，所以，最好由全國人民代表大會進行審議，把好這一重要關口，守住源頭。(4)資產核算制度涵蓋多元價值。自然資源資產核算，是合理利用的重要基礎，也是領導干部離任審計的重要依據(jù)。資產核算以資產統(tǒng)計為基礎，自然資源部應與統(tǒng)計部門充分協(xié)調，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，探索更全面更合理的價值量評估方法。價值量的評估應當涵蓋多元，既包括經(jīng)濟價值，也包括生態(tài)價值、社會價值和文化價值[9]。(5)資產負債制度如實反映變量。應改進和完善《自然資源資產負債表編制指南》，突出核算重點，注重質量指標。應通過自然資源資產負債表如實反映自然資源的存量水平及核算期內變化狀況，動態(tài)反映資產數(shù)量，關注資產質量演變，警示由量變到質變的數(shù)值節(jié)點。(6)生態(tài)補償制度彰顯整體公平。一是建立區(qū)位生態(tài)補償機制，通過一般性財政轉移支付彌補稅收損失，對農民以直接經(jīng)濟損失、未來可期利益和生態(tài)投資成本等為依據(jù)進行經(jīng)濟補償；二是建立生態(tài)建設補償機制，給予農村污水處理、農村垃圾處理、產業(yè)結構調整補償和生態(tài)重建價值補償；三是鼓勵“造血型”生態(tài)補償模式，幫助生態(tài)保護區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，提高生態(tài)保護區(qū)的自我發(fā)展能力。(7)損害賠償制度威懾違法行為。2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》提出，到2020年，力爭初步構建責任明確、途徑通暢、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。有賠償才會少損害，加重賠償才能威懾故意損害。(8)信息公開制度助力公益訴訟。自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。知情權是正確進行行為選擇的前提。必須保障公民獲知自然資源資產被保護和使用情況的權利。管理部門有義務為公眾提供自然資源資產信息，有義務支持公益訴訟。(9)執(zhí)法監(jiān)督制度保障監(jiān)管有效。在自然資源管理方面，過去大多是通過行政行為而不是通過法律手段,缺少針對相對人的行為規(guī)范和對執(zhí)法行為的有效監(jiān)督。應立法清晰界定相關機構的監(jiān)管職能和地方政府的使用權人地位。以統(tǒng)一規(guī)劃為基礎，用途管制為重點，日常監(jiān)測為手段，注重應用先進技術，實施資產負債管理和領導干部離任審計等制度，最大限度地提升監(jiān)管有效性。一是立體管控強技術。制度文明的進步在很大程度上仰仗科技的進步。自然資源監(jiān)管應當加快人工智能、大數(shù)據(jù)和航空遙感技術在資源調查、評價、監(jiān)測和預警方面的應用。應整合各相關單位的技術手段，盡快建立自然資源資產數(shù)據(jù)共享平臺，運用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術、遙感（RS）技術和全球定位（GPS）技術（簡稱“3S”技術），進行數(shù)據(jù)的實時更新和對象的立體管控[10]。二是過程監(jiān)管重落實。過去的自然資源監(jiān)管，主要手段是行政許可，按照載體使用許可、載體產權許可、產品生產許可三個階段展開，對過程的監(jiān)管較弱。未來監(jiān)管應從單純重準入向同時重過程和重結果轉變，打造全流程監(jiān)管制度體系，特別要把過程中的動態(tài)監(jiān)管落到實處。對監(jiān)管效果的評價，應從重數(shù)量向重質量轉變，多設計質量評價指標，比如，廢棄礦場再利用比例等。三是審計監(jiān)督明責任。審計是問責的依據(jù)。根據(jù)中央部署，2018年起領導干部自然資源資產離任審計由審計試點進入到全面推開階段，有很多配套性的問題需要解決。任期審計制度尚未規(guī)劃，說明這一領域的審計監(jiān)督還處于初始階段。審計監(jiān)督是否有力有效，還取決于最高決策層的重視程度。在積極的方向上，法治和人治是相輔相成的。根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，領導責任承擔包括決策責任、執(zhí)行責任與監(jiān)管責任。監(jiān)管責任具體包括資產開發(fā)監(jiān)督、資產管理和維護公共利益。對領導責任的綜合量化難是離任審計的一大難點。首先應剔除上位法的責任和上級領導的責任，考量客觀方面產業(yè)轉移的大背景，這個需要實踐探索。其次應考量領導在本崗位的責任，這個更多地需要技術介入。審計監(jiān)督還需要在以下幾個方面改進：一是創(chuàng)新審計工作模式，環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計相結合。二是審計結果公告，官網(wǎng)上應當公布審計結果，并應高效利用媒體，公示于全社會。三是提升審計人員專業(yè)能力，培訓自然資源學、自然地理與資源環(huán)境、自然資源管理、植物學、生物學、環(huán)境工程學等專業(yè)知識和綜合分析評定能力。需要建立高質量高效率培訓制度和寬領域遴選制度，彌補現(xiàn)有人才和能力的差距，同時可聘請第三方參與。四是地方立法填補漏洞。2017年《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責指標、評定體系、追責依據(jù)、資產監(jiān)管范圍、資源損害賠償標準等[11]，可在地方立法層面進行補缺。五是建立科學的審計評價標準體系。依托自然資源資產負債表,建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道。應以政策審計、項目審計、資金審計、法規(guī)執(zhí)行審計、監(jiān)管審計以及報表審計作為基礎。四是人大監(jiān)督需問責。人大監(jiān)督立法應對聽取專項報告作進一步細化規(guī)定，明確人大可以自主選取專項報告的議題，要求政府就關鍵環(huán)節(jié)，或重大項目等重大問題作專項報告。應規(guī)定人大在聽取報告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監(jiān)督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國家海洋局下達通知肇始的地方圍填海鬧劇?！侗O(jiān)督法》和《企業(yè)國有資產法》對人大聽取專項報告的聽取程序的效力等都缺乏具體規(guī)定，因而實踐效果差；沒有規(guī)定人大質詢的法律后果及人大在質詢中可采取的處置措施，質詢權權威性弱。應當將政府行使自然資源國家所有權的以下幾個方面規(guī)定為人大監(jiān)督的重點：第一，規(guī)范性文件的審查和備案。第二，國有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執(zhí)行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產權管理。第四，國有自然資源收益的部自然資源資產離任審計規(guī)定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責指標、評定體系、追責依據(jù)、資產監(jiān)管范圍、資源損害賠償標準等[11]，可在地方立法層面進行補缺。五是建立科學的審計評價標準體系。依托自然資源資產負債表,建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道。應以政策審計、項目審計、資金審計、法規(guī)執(zhí)行審計、監(jiān)管審計以及報表審計作為基礎。四是人大監(jiān)督需問責。人大監(jiān)督立法應對聽取專項報告作進一步細化規(guī)定，明確人大可以自主選取專項報告的議題，要求政府就關鍵環(huán)節(jié)，或重大項目等重大問題作專項報告。應規(guī)定人大在聽取報告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監(jiān)督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國家海洋局下達通知肇始的地方圍填海鬧劇?！侗O(jiān)督法》和《企業(yè)國有資產法》對人大聽取專項報告的聽取程序的效力等都缺乏具體規(guī)定，因而實踐效果差；沒有規(guī)定人大質詢的法律后果及人大在質詢中可采取的處置措施，質詢權權威性弱。應當將政府行使自然資源國家所有權的以下幾個方面規(guī)定為人大監(jiān)督的重點：第一，規(guī)范性文件的審查和備案。第二，國有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執(zhí)行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產權管理。第四，國有自然資源收益的分配和使用情況。目前分配不公和使用不合理的問題依然十分突出。應解決透明性、公平性、全民共享、財政支出結構合理性問題。人大監(jiān)督立法應重視公共利益的評判程序，防止政府將國有自然資源地方化、部門化。五是社會監(jiān)督重參與。應構建有多元主體參與的共同治理體系，其主體應當包含政府、市場和社會。社會公眾包括社會組織，他們是自然資源開發(fā)利用的受益者，更是開發(fā)利用后果的直接承擔者，因此公眾的參與十分必要。公眾參與的熱情也是法律得到良好實施的重要保障資源。首先，需要在立法層面對于社會組織參與自然資源管理做出明確的授權，充分發(fā)揮志愿者作用。其次，需要對公眾的監(jiān)督意見及時接納，有效反饋，使公眾能夠真正發(fā)揮獨立第三方的監(jiān)督作用。

作者:祁雪瑞 單位:河南省社會科學院