導語：如何才能寫好一篇文物保護工作調(diào)研報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、我縣文物保護工作現(xiàn)狀

對地下文物的保護，文物管理部門一貫堅持“保護為主，搶救第一”的方針。在目前經(jīng)費緊缺又無博物館和專用庫房的情況下，對已知的古墓葬、古遺址、古窯址等地下文物，盡力做好原地保護工作，待時機成熟再報批發(fā)掘，進行科學研究。對在基建中暴露的各類地下遺址，只要一得到信息就積極組織人員進行搶救性調(diào)查發(fā)掘，從不遺漏。近幾年，先后搶救性調(diào)查發(fā)掘了萬家山墓葬群、黃土嶺墓葬、何婆嶺墓葬、象山三中古墓葬區(qū)、大溪蔣村宋代古墓、黃狗山宋代瓷窯殘址、花岙島古代遺存等，盡職盡力做好了塔山路東首延伸段的塔山遺址的保護工作，使一批面臨厄運的地下文物得到搶救性保護。

多年來，我縣通過財政撥款、上級文物部門補助和群眾自發(fā)集資捐贈等多種途徑，籌集了數(shù)百萬元資金，視各文保單位不同情況，已全面或部分整修了石浦城隍廟、大徐殷夫故居、丹城石屋、丹城姜毛廟、東門島燈塔、東門島天后宮、王家謨烈士墓、陳漢章先生墓、爵溪街心戲亭等十余處省、縣級文保單位和重要文物點。在維護和整修各級文保單位的同時，注重使用單位和專（兼）職管理人員的落實工作，加強定期檢查，即時提出保護意見及整改措施，使這些不可移動文物得到較為妥然的保護。對可移動文物的保護，不僅落實專人值班和法人代表負責制，做到24小時不斷人，還加強“雙鐵”安全保護措施，實現(xiàn)“110”報警聯(lián)網(wǎng)，單位職工雙休日、節(jié)假日輪流值班。文物部門在現(xiàn)有條件下，最大限度地監(jiān)管好庫藏文物的安全，XX年被評為寧波市文博系統(tǒng)安全先進單位。

二、存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

目前，我縣各級文保單位及文物保護點受損情況普遍存在。如丹東街道林海赤坎游仙寨，寨城護體石墻大部分被拆，寨城內(nèi)建有非法廟宇和水泥面道路，寨城東邊新建的公墓區(qū)嚴重破壞了環(huán)境風貌；丹城塔山遺址保護區(qū)外沿修筑道路時不經(jīng)勘察調(diào)查就動工，破壞了地下遺存；基建工程中民工挖沙掘土暴露出土文物擅自搗毀或私藏現(xiàn)象時有發(fā)生；爵溪街心戲亭周邊電力、通訊、有線電視等桿線密布，不僅破壞環(huán)境和景觀，還存在嚴重隱患；王家謨烈士墓旁屢建養(yǎng)雞場，雞糞遍地，臭氣熏天，嚴重破壞環(huán)境；陳漢章先生墓區(qū)“綴學亭”圍欄及墓道石凳被毀，紀念壁上先生瓷像遭砸；石屋景區(qū)亂建違章建筑等等。更有一些文物急需進行搶救性的保護，如爵溪街心戲亭后廂房年久失修而破舊；陳漢章先生故居“綴學堂”房屋倒塌急待整修；許多古建筑電線老化隱患嚴重；王家謨烈士墓區(qū)通道嚴重毀損；第五批文保古建筑單位勵氏宗祠、東陳鑒公祠等的維修，因缺專項資金無法啟動。

（二）原因分析

1、對文物價值認識不足。一直以來，有些領(lǐng)導和有關(guān)部門視文物保護為包袱，為經(jīng)濟建設(shè)和城市現(xiàn)代化建設(shè)的障礙，往往從眼前的經(jīng)濟利益出發(fā)來衡量文物的價值。如古建筑保護中有人認為這有損于城市建設(shè)的形象。在實際工作中，往往以一拆了之來對待文物保護，或者要算眼前的經(jīng)濟帳，保護文物要花多少錢，而拆后搞開發(fā)能賺多少錢。不能充分認識到文物是祖先留給我們寶貴的精神財富，是千百年來形成的歷史文化沉淀。它不僅是我們進行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育的好素材，而且文物資源可直接或間接地為我縣經(jīng)濟建設(shè)服務，是現(xiàn)代化建設(shè)中不可再生的寶貴財富。

2、缺乏文物保護意識。從我縣情況來看，全社會普遍缺乏文物保護意識，一些地方領(lǐng)導和干部不重視文物保護工作，嚴重缺乏文物保護意識，認為文物保護是文物部門的事情，與當?shù)卣疅o關(guān)，文物保護與否對其政績無任何關(guān)系，缺乏“守土有責”的責任意識。普通群眾則認為文物保護是政府的事情，與己無關(guān)，毫無顧忌地占有出土文物，隨意地破壞文保單位的周邊環(huán)境風貌。如爵溪城墻非法建筑時有發(fā)生，環(huán)境風貌遭到嚴重破壞。

篇2

關(guān)鍵詞：海洋文化；遺產(chǎn)；浙江；保護

一、前言

海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)是人類在沿海發(fā)展、港口建設(shè)、船舶建造、航海技術(shù)、航路開辟、政治聯(lián)結(jié)、文化傳播、商品生產(chǎn)、貿(mào)易互利等諸多方面，通過開發(fā)、利用海洋環(huán)境空間而存留下來的歷史遺跡。中國沿海地區(qū)一直是中國經(jīng)濟社會、歷史文化的半壁江山，沿海、海岸、港口、航道、島嶼、水下等現(xiàn)存和蘊藏的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，具有豐富的藏量和獨特的價值。這些海洋文化遺產(chǎn)對推動當代中國海洋政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交和社會等方面的發(fā)展，實現(xiàn)國家海洋強國戰(zhàn)略具有十分重要的價值。相比世界其他國家而言，我國對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的研究起步較晚，研究成果主要集中在近十年，且呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。研究成果大多集中于遺產(chǎn)調(diào)查與發(fā)展理論，缺乏對于區(qū)域海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的針對性研究成果。同時，近30年來沿海城市發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)，導致中國海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)破壞嚴重，大量遺跡不復存在，而且這一趨勢至今仍在持續(xù)。因此，在推動沿海社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，尋求合理保護沿海物質(zhì)文化遺產(chǎn)的路徑已刻不容緩。

浙江地處長江三角洲南端，臨近東海，作為一個海洋大省，浙江沿海人民與海洋朝夕相處創(chuàng)造了璀璨的海洋文化，但是對于海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和開發(fā)政策體系還不是非常完備。本文即以浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)為切入點，通過實地考察浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀，將直觀可靠的現(xiàn)狀與學科前沿理論相結(jié)合，提出切實可行的保護海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的建議，為政府決策提供有效建議，為海洋文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供方向，以提高海洋經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重，提高浙江文化軟實力。

二、浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀

浙江省位于中國東南沿海，長江三角洲的南翼，擁有海域面積約26萬平方千米，相當于陸域面積的2.56倍，大陸海岸線和海島岸線長達6500千米，占全國海岸線總長的20.3%，擁有大于500平方米的海島3061個，占全國500平方米以上島嶼數(shù)量的47%。浙江的海洋活動可以追溯到距今六千年前的河姆渡時期。優(yōu)越的海洋地理環(huán)境與相對穩(wěn)定的行政區(qū)劃，使得浙江在漫長的海洋發(fā)展歷程中積累了豐富的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)。根據(jù)我們的實地調(diào)查，浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要集中于舟山、寧波、溫州、臺州與嘉興（按分布數(shù)量多寡排序）這五個城市。浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)與全國其他區(qū)域相比，既有共性的海洋物質(zhì)文化遺存，如海防物質(zhì)文化遺產(chǎn)（諸如烽火臺、炮臺等歷史軍事遺址）、媽祖文化遺存（諸如浙江沿海漁村及島嶼上分布的天妃宮），也有獨具浙江特色的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，如涉及中日交往的海洋文化交流遺產(chǎn)（如舟山、寧波一線的市舶司遺址、寺廟日本友人題詞與繪畫等）、涉及浙江先民抵御海洋災害的海塘文化遺產(chǎn)（如嘉興海塘）。就浙江本省而言，不同區(qū)域的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)也有諸多的地域色彩，如舟山涉海博物館、寧波遠古文化遺址、溫州沿海炮樓遺址、臺州章安港遺址、嘉興海塘遺址。值得注意的是這些遺址不僅呈現(xiàn)出面上的空間分布，還是區(qū)域海洋文明歷史累積的結(jié)果。如寧波至溫州一線的海防遺址就包含自明代抗倭烽火臺直至民國抗日工事近500年的海洋物質(zhì)文化遺存，而溫州至寧波、嘉興一線的天妃宮遺址也是隨著沿海漁村媽祖信仰自南向北擴張而不斷累積的下來的?？傮w而言，浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要包括海洋遠古文化遺產(chǎn)、海洋商業(yè)文化遺產(chǎn)、海洋港口文化遺產(chǎn)、海洋軍事文化遺產(chǎn)、海洋信仰文化遺產(chǎn)等五個部分，其在浙江沿海城市的分布狀況如下表。

表 浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)分布現(xiàn)狀

資料來源：據(jù)互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計與實地調(diào)查整理。

相比其他浙江沿海城市，舟山海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與開發(fā)最為成熟，這里建立了12家涉海類博物館，將本區(qū)域乃至全國的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)以博物館的形式進行保護與開發(fā)，如中國鹽業(yè)博物館、中國海洋漁業(yè)博物館、中國海防博物館、中國燈塔博物館等國字頭的博物館。除此之外，舟山沿海村落與摩崖石刻的廣泛分布也體現(xiàn)了這一區(qū)域海洋文化歷史的悠久。而作為中國沿海著名的港口城市，寧波海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)種類繁多、歷史悠久、分布廣泛。其海洋文化遺產(chǎn)幾乎涵蓋中國各個歷史時期，如遠古河姆渡遺址、東漢越窯青瓷遺址、唐代天封塔、宋代海運碼頭遺址、元代高麗使館遺址等一批在浙江乃至全國享有盛譽的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)。而現(xiàn)存明清時期的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)更是不計其數(shù)，僅海防物質(zhì)文化遺產(chǎn)就有120處（其中明代87處，清代33處）。地理位置的特殊性，使得地處浙閩交界的溫州不僅分布大量明代抗倭遺址，還有20世紀三四十年代防范海匪的炮樓，這一融居住與軍事防御為一體的獨特建筑僅在樂清就有22處。除此之外，溫州還有鄭成功的遺址，如洞頭鄭成功校場遺址、平陽鄭成功摩崖石刻等。另外，除信仰媽祖的天妃宮外，沿海漁村還大量分布信仰溫州海神楊府爺?shù)臈罡畯R，這種廟宇僅溫州洞頭縣就有39座。相比前三個沿海城市，臺州和嘉興的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)相對較少，主要集中在海洋軍事與信仰物質(zhì)文化遺產(chǎn)。與溫州相類似的是，臺州的海神廟宇既有天妃宮，也有楊府廟，另外這里比較有特色的是仙居下湯文化遺址與東吳時期章安港遺址。嘉興乍浦的水仙廟、天妃宮、普照庵、城隍廟，海寧的海神廟，海鹽的云岫庵等眾多廟宇則祭祀著形形的海神。除此之外，嘉興最具代表性的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)當屬海塘遺址。

三、浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中所存在的問題

浙江省的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)如一顆顆明珠般點綴著這個沿海大省，它既是祖先留給我們的寶貴財富，也是我們追根溯源的歷史依據(jù)，其對當代浙江“兩富”建設(shè)的重要性是不言而喻的。但我們在對浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)近一年的實地考察與訪談后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護存在很多問題，其現(xiàn)狀不容樂觀。這些問題主要集中研究基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、城市經(jīng)濟發(fā)展破壞、政府政策導向不足與民眾保護意識淡薄等四個方面。

1.缺乏浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)分布的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

盡管自2008年以來浙江文物保護部門與各地旅游部門都發(fā)起過大規(guī)模的文物遺址普查工作，但是至今我們?nèi)匀粺o法全面了解浙江省海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分布狀況。之所以出現(xiàn)這種情況，除了海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)分布的偏僻與難以準確鑒別外，更重要的是我們?nèi)狈Ψe累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重視。而海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)隨時間流逝而產(chǎn)生的變動也給數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作帶來了難度，這也在一定程度上導致現(xiàn)有數(shù)據(jù)已經(jīng)無法準確反映浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分布現(xiàn)狀。如我們在平湖市博物館網(wǎng)站上查到嘉興有一個“龍湫”摩崖石刻位于平湖市乍浦鎮(zhèn)陳山北麓的九龍山森林公園內(nèi)，但在實地考察中卻沒有找到此處海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，而當?shù)厝藢Υ艘惨粺o所知。浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺乏，不僅為相關(guān)研究工作帶來了極大的困難，也使得我們現(xiàn)有涉海文化政策的出臺和實施缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2.沿海城市發(fā)展對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的破壞

作為中國經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，近三十年來，浙江沿海城市化和工業(yè)化建設(shè)極大提高了人民生活水平和幸福指數(shù)，但其負面影響也不容忽視。舊城改造工程使得原有城市格局蕩然無存，寧波歷史上的碼頭、商埠、漁港等建筑、街區(qū)、場地、標志的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，現(xiàn)在只能在博物館看到，而寧波歷史上非常有名的三江碼頭如今只剩下一片現(xiàn)代化景象。與此同時，工業(yè)化建設(shè)也導致浙江大量海島物質(zhì)文化遺址消失。如在舟山市馬岙鎮(zhèn)的實地考察過程中，我們就發(fā)現(xiàn)當?shù)睾芏嗪u先民建造的土墩都被工廠取代。至今我們已無法知道浙江沿海有多少海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)“被消失”，不過可以肯定的是如果再不采取更加有效的措施，我們在幾十年后將很難找到一個沿海城鎮(zhèn)所特有的文化傳承。

3.政府所出臺的相關(guān)政策導向性不足

中國海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)一直是納入文物保護的范疇。浙江現(xiàn)行的《浙江省文物保護管理條例》于2005年制定。就地方相關(guān)立法而言，只有1994年的《寧波市文物保護管理條例》和2001年的《溫州市文物保護管理辦法》。作為浙江省海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)最為豐富舟山市，還沒有專門的文物管理條例。至今仍舊空缺的《海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護辦法》使得浙江沿海各級政府缺乏對本區(qū)域海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護和管理的依據(jù)。缺乏足夠政策導向的后果就是不具備經(jīng)濟開發(fā)價值的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)被忽視。如在舟山嵊泗列島上的金平天后宮、沙帽礁沉船遺址、白節(jié)山燈塔、各類摩崖石刻等有專人負責管理，而定海馬岙鎮(zhèn)的涼帽篷墩遺址和洋坦墩遺址卻一片荒涼。如果任憑這一狀況持續(xù)下去，大量海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的消失就成為必然。

4.民眾對于海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護意識淡薄

沒有意識，就沒有自覺。政府政策導向性是大方向，但具體到基層還要看民眾的態(tài)度和行為。在涉及海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的熱門旅游景區(qū)，游客還基本了解海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基本知識，但對其歷史淵源知之甚少。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民眾對于海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)認知的淡漠更加嚴重。我們在對舟山馬岙鎮(zhèn)的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅有17%的居民知道當?shù)赜心男┖Ｑ笪镔|(zhì)文化遺產(chǎn)，而高達53.33%的居民僅在政府組織的情況下才會參與相關(guān)的保護活動。民眾對于海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護意識淡薄還表現(xiàn)在浙江沿海地區(qū)有不少工廠和企業(yè)在不經(jīng)批準的情況下建造廠房，破壞海洋物質(zhì)文化遺址。同時，趨利性的海底非法打撈水下文物的行為在浙江沿海也時有發(fā)生。

四、對于浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的政策建議

對于浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護要在政府主導的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動社會各界的力量，參與到對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護行動中去。針對實際調(diào)查浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中所存在的問題，我們認為目前最迫切的是由政府支持地方高校常態(tài)化普查與研究浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，同時成立由省市政府主導，各相關(guān)部門、高校參與的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護委員會加強政策引導。在此基礎(chǔ)上，由省市旅游部門主導，文物保護部門、高校參與設(shè)計浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分級分類保護與開發(fā)的模式。最后，各地方文化旅游部門要加強對本區(qū)域居民海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)普及與保護意識的宣傳工作。

1.常態(tài)化的浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查與研究

對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)動態(tài)分布的準確把握是中央與地方政府出臺相關(guān)保護政策的前提，而普查工作需要耗大量的人力、物力和財力，這就需要由省政府牽頭協(xié)調(diào)地方政府與相關(guān)科研院所開展常態(tài)化的普查與研究工作，在提供財政支持的同時，以便各級政府了解本區(qū)域海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分布與保護狀況。與此同時，省政府應適時引導高校對于相關(guān)領(lǐng)域的研究，以借鑒國內(nèi)外成熟的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護經(jīng)驗與教訓。

2.涉海省市成立由政府主導的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護機構(gòu)

要改善現(xiàn)有海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護政策缺失的現(xiàn)狀，就需要成立由省政府主導，各相關(guān)部門、高校參與的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護委員會，以統(tǒng)籌制定符合地方特色的相關(guān)條例、規(guī)定，以實現(xiàn)海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護有法可依，更加合理有效的強化對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護工作。同時，該委員會作為省級及地方政府的咨詢機構(gòu)，負責提供海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與開發(fā)的前瞻性政策研究。

3.浙江海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分級分類保護與開發(fā)

海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)價值的高低及廣泛分布的態(tài)勢增加了我們管理與保護的難度，這就需要由省市旅游部門主導，文物保護部門、高校參與設(shè)計海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分級分類保護與開發(fā)模式，將本省的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)按照可開發(fā)程度的高低及其價值進行合理排序。將符合開發(fā)的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)交由專業(yè)旅游機構(gòu)進行保護性開發(fā)，而其余不適合進行市場性開發(fā)的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)按照其價值由文物保護部門進行差異化保護與管理。

4.地方政府應加強對海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的宣傳工作

海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護不僅僅是政府的責任，也需要廣大人民的參與。通過支持地方海洋文化活動，大力宣傳海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)是祖先留給我們的寶貴財富，提高海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)所在區(qū)域的保護意識。與此同時通過各種不同的形式與媒介，加強海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)知識的普及工作，讓更多的人了解不同區(qū)域的海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)，以增強其對于海洋物質(zhì)文化遺產(chǎn)了解的興趣及參與意識。

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【關(guān)鍵詞】軌道交通；資源利用；建設(shè)協(xié)同

1.引言

為了對該市軌道交通建設(shè)過程中的資源利用情況即建設(shè)協(xié)同現(xiàn)狀做一個深入的調(diào)研，我們進行為期12天的實地調(diào)研，分別走訪了軌道交通指揮中心、規(guī)劃局、和軌道交通一號線、二號線各代表性站點，向規(guī)劃人員、設(shè)計人員、施工人員詳細了解該市地鐵建設(shè)過程中存在的建設(shè)協(xié)同問題，并查閱相關(guān)資料，形成了對軌道交通資源利用情況即建設(shè)協(xié)同問題的調(diào)研報告。

2.軌道交通發(fā)展的短板

2.1軌道交通的發(fā)展

軌道交通作為一種新穎的交通工具，以其大運量和快速、安全、可靠及節(jié)能、低排放等特點，成為解決城市交通的重要手段。因此世界上所有著名的城市，其軌道交通線路都是一張張充滿張力的網(wǎng)絡，而國內(nèi)城市的發(fā)展更加迅猛，軌道交通規(guī)劃更加宏偉，一線城市線路網(wǎng)日趨成熟，二線城市正在緊鑼密鼓的發(fā)展軌道交通。

作為交通干線，軌道交通經(jīng)過人口稠密的鬧市區(qū)，向其外延的郊外線路，若干時間后又成為新的城市中心。軌道交通的開發(fā)建設(shè)已經(jīng)成為擴大城市范圍、開發(fā)新土地的一種重要形式。與此同時，產(chǎn)生出兩個問題：首先，建設(shè)軌道交通要保護周邊建筑環(huán)境（如不加以保護，其后果是很嚴重的），其中包括對周邊文物、高樓、橋梁、隧道、民居的保護；其次，周邊土地開發(fā)和城市建設(shè)又會面臨軌道交通保護難題，其建設(shè)過程中會出現(xiàn)車站開裂漏水、隧道沉降、管片受損等現(xiàn)象，嚴重時導致地鐵受損甚至停用。

為了保護軌道交通的安全，人們殫精竭慮、想方設(shè)法、不惜工本。近年來的地鐵事故也為地鐵施工安全敲響了警鐘，隨著對地鐵保護要求的提升，地鐵保護費用不斷升高（尤其像寧波、杭州、上海的軟土地基，其保護費用動輒幾千萬、甚至幾億，還要花費大量的時間、人力、物力）。軌道交通的修建過程對城市環(huán)境的不利影響是無法避免的，一部城市軌道交通的建設(shè)史也是對城市環(huán)境保護的奮斗史。建設(shè)和保護就像一場永無止境的競賽，如此帶來的施工難度，資源浪費越來越令社會難以承受。

2.2該市軌道交通的發(fā)展現(xiàn)狀

該市為實現(xiàn)跨越式發(fā)展，提升城市競爭力，從2002年就開始編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。一、二號線的建設(shè)將緩解該市中心區(qū)交通壓力、引導周邊新城的開發(fā)?？偟膩碚f，該市在軌道交通發(fā)展時間上較晚，但這對該市來說也是有利的，借鑒已有的經(jīng)驗、措施，在設(shè)計之初就全盤考慮，提出了“建設(shè)協(xié)同”的理念，來解決軌道交通建設(shè)中的難題。

隨著城市的高速發(fā)展，該市從第一次規(guī)劃的6條線路，在五年后又不得不進行第二次規(guī)劃，增加到10條線路，那么之后的線路與已經(jīng)建設(shè)的線路之間的協(xié)同，又將是未來10年軌道交通要處理的“建設(shè)協(xié)同”問題。而要解決這一問題的關(guān)鍵是軌道交通建設(shè)與周邊環(huán)境的協(xié)同深度，這兩者之間協(xié)同什么、怎么協(xié)同將決定未來該市的軌道交通能否較好的與城市的高速發(fā)展相匹配?；谠撌熊壍澜煌ńㄔO(shè)的現(xiàn)狀，我們有必要對該市軌道交通進行一次深入的調(diào)研，來了解該市現(xiàn)階段在軌道交通建設(shè)中存在的問題，和前一階段“建設(shè)協(xié)同”的效果，為下一階段的建設(shè)提供些參考。

本次調(diào)研中，問題的第一方面，是近距離施工，對對方的保護理論上是否成熟，技術(shù)水平可否達到，經(jīng)濟上是否可行；問題的第二方面，是在軌道交通建設(shè)之初提出一種類似可持續(xù)發(fā)展的理念，實施種種超前的措施，大大降低各自的保護程度，以此來減少成本。這種措施即為“建設(shè)協(xié)同”。

3.軌道交通建設(shè)案例分析

3.1案例一：基坑保護

軌道交通的地下車站基坑大多鄰近已有建筑物、地下管線、高架道路等。因基坑卸荷致使維護結(jié)構(gòu)本體受力變形，引起周圍底層地下水位和土地應力狀態(tài)的改變，特別是軟土地區(qū)深基坑的開挖，通常產(chǎn)生較大的維護結(jié)構(gòu)變形和地面沉降，從而可能會對周邊環(huán)境造成不利影響。如房屋開裂，管道泄漏，甚至支撐體系失穩(wěn)、基坑坍塌。該市大部分地區(qū)更是因軟土地基，一些沉降指標都無法達到要求。

近年來因軟土地基失穩(wěn)引起的安全事故屢見報端。2008年11月15日下午15時20分左右，某項目施工現(xiàn)場發(fā)生坍塌事故，整條道路塌陷100多米長，塌陷深度20米左右，導致河水倒灌。多名工人被壓在坍塌的坑道中，4人遇難17失蹤。事故原因是土壤液化以及基坑擋土墻薄弱，造成基坑突涌。

3.2案例二：文物保護

該市市區(qū)存在大量文物，某線路區(qū)間隧道側(cè)穿多處文物點。其中某文物點塔身結(jié)構(gòu)邊距離區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)邊的最小為14.091m。軌道交通線路還要經(jīng)過該市上世紀80年代、90年代建造的老房子，這些老房子沒有樁基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)老舊，剛度低，常有樓房出現(xiàn)安全問題。這些都為給軌道交通的建設(shè)帶來了難題，不對文物和民居加以細心合理的保護，所帶來的文物破壞，民居變危房都是不可估量的損失。

3.3案例三：隧道保護

伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，城市地下空間也在大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，就不可避免的在已建地鐵隧道附近出現(xiàn)各式各樣的施工活動。周邊環(huán)境的施工如基坑開挖、隧道施工、樁基施工、大面積堆載等，會對軟粘土地基造成擠壓擾動，改變地基土的應力狀態(tài)和地基土的變形特性，從而導致地鐵工程變形。于是，又產(chǎn)生了一項新的工作，周邊環(huán)境對軌道交通的保護。國內(nèi)外眾多學者通過大量具體的研究，得出了一系列規(guī)律性的結(jié)論，如：在隧道外部注漿糾偏能夠及時糾正地鐵隧道，但其綜合效果還不甚理想；時空效應原理是減小隧道上抬變形的有效、經(jīng)濟的措施，適當?shù)牡鼗庸毯徒邓欣跍p小上抬變形；地基加固體和地下結(jié)構(gòu)物作為異質(zhì)體對鄰近基坑開挖產(chǎn)生的位移傳遞具有阻斷作用；對緊貼基坑地下連續(xù)墻的土體進行二次加固，可有效控制相鄰隧道變形，可采取設(shè)置隔離樁和跟蹤注漿法等措施對地鐵隧道進行保護。

4.該市軌道交通“建設(shè)協(xié)同”現(xiàn)狀

4.1硬件改進（施工技術(shù)）

1.基坑保護

針對基坑施工卸載引起的周邊環(huán)境沉降變形，國內(nèi)外學者做了大量的研究，但問題在于，各地的地質(zhì)條件的變化多樣，周邊構(gòu)建物的個體差異也很大，保護實屬不易，因此，設(shè)計以保護周邊構(gòu)建物為基本前提，劃分保護等級，進行設(shè)計計算，提出變形控制指標，進而提出控制變形的設(shè)計，在施工過程中進行嚴格監(jiān)控，嚴密組織施工，用各種手段來減少基坑的開挖對周邊環(huán)境的影響。

該市軌道交通針對高含水量、高流變性、高孔隙比、高壓縮性、高靈敏度、低滲透性、低強度（俗稱五高二低）的軟土地層，在上海地鐵建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再改進計算分析方法，取消標準寬度區(qū)段格構(gòu)柱、連系梁，目的是為了加快開挖、出土、支撐速度，控制無職稱暴露時間。優(yōu)化后方便長臂挖掘機開挖、雙邊出土，控制無職稱暴露時間、控制變形（這是全國唯一的）。另一方面，是優(yōu)化底板下翻梁結(jié)構(gòu)，取消底板下翻梁或采用加厚地板的方案來取代下翻梁，更加快施工。最后該市所有車站主體結(jié)構(gòu)均采用地下連續(xù)墻結(jié)構(gòu)，可增加維護剛度，重要的是通過優(yōu)化設(shè)計，車站建好后連續(xù)墻不用拆除，可作為車站墻體的一部分，節(jié)約了資源與成本，提高了效率。采用先進的鋼支撐架設(shè)，支架架設(shè)前后測斜變化量，再分析加固對變形的影響，對各施工站點基坑分階段變形分布。這些數(shù)據(jù)將對最后的對策的決定其關(guān)鍵作用。最終保證基坑施工對周邊構(gòu)建物的影響在合理范圍內(nèi)。

2.文物保護

針對文物保護，該市軌道交通主要采取兩種方法：一方面，采用Peck曲線等公式估算盾構(gòu)施工對周邊環(huán)境（古建筑）的影響程度，必要時采取事先的處置措施。另一方面，主要是在盾構(gòu)機的機械操控和施工工藝上實施調(diào)整和管理。通過多次的試驗，提出了適應高流變性軟土的盾構(gòu)近穿時的土倉壓力、注漿壓力設(shè)定方法，將該市的土倉壓力設(shè)定修正系數(shù)確定為1.05-1.1；隨著盾構(gòu)的掘進，周邊環(huán)境不斷發(fā)生變化，動態(tài)調(diào)整盾構(gòu)土倉壓力、注漿壓力。形成出土速度、土倉壓力控制、同步注漿、通用環(huán)管片排版、盾構(gòu)管片精細化拼裝等，盾構(gòu)近穿古建筑，穿越江流、保護周邊環(huán)境的施工控制技術(shù)。通過實時監(jiān)測，確認盾構(gòu)穿越對古建筑為造成影響，通過對古建筑外觀檢查，均無發(fā)生破損。兩條線路共32.87公里盾構(gòu)施工，未對周邊構(gòu)建物造成重大的影響，但存在沿線的地面沉降等現(xiàn)象，房屋開裂現(xiàn)象也不少。

3.隧道保護

該市二號線的一個站點在已經(jīng)開始建設(shè)之后，提出在該站點邊上蓋物業(yè)，為保護軌道交通，多出3000萬的資金。還有一處位于該市新城C1-6/7基坑，在該地塊進行基坑開挖時將大坑劃為適當?shù)男】??？拷淼婪较騽澇深愃频罔F車站的長形坑，前期起到隔斷作用，后期便于采用快速施工和信息化管理，方案實施后為指揮部節(jié)約了20%的成本。

4.2軟件創(chuàng)新（管理技術(shù)）

該市軌道交通指揮中心在該市地鐵一期建設(shè)之初就提出基坑開挖的風險管控思路； 引入安全風險監(jiān)控管理信息平臺；引入第三方檢測管理；開展靜態(tài)風險評估工作；提出風測預警指標；提出基坑開挖“三圖四表”管理辦法；建立三級監(jiān)控與預警管理體系；嚴格遵循“開槽支撐、先撐后挖、分層開挖、嚴謹超挖”的原則。通過以上各項改進，無支撐暴露時間從原來的21小時縮短到12小時，該市已完成的36個深基坑，均未對周邊環(huán)境產(chǎn)生重大影響。

該市市政府建立地鐵保護機制，通過了有關(guān)地鐵保護的法律文件，成立了地鐵保護辦公室，并著手研究關(guān)于保護車站及盾構(gòu)隧道的理論和方法，減少經(jīng)濟損失5000萬元以上。

該市還嘗試性的學習上海經(jīng)驗，對地鐵周邊的開發(fā)土地先打好地基在進行土地出售。這對開發(fā)商和該市來說，無疑是最經(jīng)濟的方法。

但是還存在的不足有：

1. 從建設(shè)時序上看，兩側(cè)房屋本可以都在盾構(gòu)到達前施工。全市現(xiàn)在仍處于保護狀態(tài)施工的有二十多個工地，不少本是可以調(diào)整開工時間來解決問題的。這完全可以通過提前規(guī)劃來實現(xiàn)。

2. 但道路沉降，房屋開裂等問題突出，周邊環(huán)境的保護難題遠未解決。這需要提高施工人員的施工水平。

該市軌道交通的建設(shè)協(xié)同在多種層面上都存在，線網(wǎng)層面最有代表性，施工層面也有不少案例。軌道交通的建設(shè)經(jīng)歷了單線建設(shè)，道路網(wǎng)規(guī)劃的過程。一條線的修建過程未考慮其他縣的接駁，導致后期建設(shè)中面臨種種困難，耗費大量資源的情況在中國的許多城市都在出現(xiàn)，該市軌道交通的全局規(guī)劃做得非常到位，例如該市軌道交通1-6號線，每條線兩兩之間都預設(shè)有接駁點，每個接駁點在先施工線路施工時做好配套施工。

5.結(jié)語

經(jīng)過這次實地調(diào)研，我們從指揮部、規(guī)劃局、建設(shè)局、建筑施工工地一路走來，了解了該市軌道交通的發(fā)展歷史與發(fā)展現(xiàn)狀。相比于其他城市，該市軌道交通自提出“建設(shè)協(xié)同”這一指導思想后，通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和借鑒經(jīng)驗，在土質(zhì)情況差、線路經(jīng)過路段情況復雜的條件下，以較低的社會成本，使軌道交通的建設(shè)安全、有序、綠色的推進。我們認為，所謂協(xié)同的理念，就是協(xié)調(diào)兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協(xié)同一致地完成某一目標的過程或能力。推動事物共同前進，對事物雙方或多方而言，協(xié)同的結(jié)果使個體獲益，整體加強，共同發(fā)展。無論是在該市的老城區(qū)或是新城區(qū)，軌道交通與周邊既有或?qū)⒂袠?gòu)建物的矛盾都無法回避，各自實施保護也無可厚非，但若以建設(shè)協(xié)同，綠色節(jié)能的概念，提出種種超前的有利于各方的措施，以此來大大減少社會總成本，一來實現(xiàn)對各方利益的平等保護，二來使協(xié)同、可持續(xù)的觀念深入人心。

參考文獻

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關(guān)鍵詞：北鎮(zhèn)；旅游經(jīng)濟；現(xiàn)狀；優(yōu)勢；問題；對策

北鎮(zhèn)市位于遼寧省西部，歷史文化璀璨，自然環(huán)境優(yōu)異，是中華大地上民間祈福文化傳統(tǒng)最為深厚的地區(qū)之一。近年來，北鎮(zhèn)市委員政府著力將以“歪脖老母”為中心的深厚的民間祈福和鄉(xiāng)土崇拜傳統(tǒng)，升華為以“祈福文化”為主題的旅游休閑產(chǎn)業(yè)，以“祈福文化”為主題的旅游休閑產(chǎn)業(yè)新格局，以“祈福圣地”為定位進行新型城市經(jīng)營，打造“旅游祈福度假勝地”，突出綜合資源特色，拓展外向型發(fā)展舞臺，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及休閑地等新興旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，初步形成了沿醫(yī)巫閭山縱貫全市的旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)以及“立足遼吉黑，拓展環(huán)渤海，輻射東北亞”的旅游經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的新格局。

一、北鎮(zhèn)旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

醫(yī)巫閭山風景區(qū)自然資源豐富人文景觀歷史悠久，文物古跡眾多，風格獨特，有國家級文物保護單位5處，省級6處，市縣級100多處，是國家級自然保護區(qū)和國家級重點名勝風景區(qū)。近五年來，累計投資4億元開發(fā)了大蘆花、五佛洞、天仙觀、靈山寺4個景區(qū)，完成建設(shè)項目200余個，相繼完成多項新景區(qū)開發(fā)和老景區(qū)擴建工程。醫(yī)巫閭山風景區(qū)晉升為國家重點風景名勝區(qū)，醫(yī)巫閭山和北鎮(zhèn)廟申報世界遺產(chǎn)工作全面啟動。2009年全市旅游直接收入實現(xiàn)1.4億元，占財政總收入的四分之一。接待外來游客317萬人次。蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)正在逐步成為北鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展中最具活力的新興支柱產(chǎn)業(yè)。

二、北鎮(zhèn)旅游業(yè)具有的獨特優(yōu)勢

1.獨特的區(qū)位優(yōu)勢

北鎮(zhèn)市位于遼寧省西部，地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈，遼西走廊的東北部，醫(yī)巫閭山的東麓，東與省會城市沈陽相毗鄰，西連英雄的城市錦州，南接素有北方魚米之鄉(xiāng)，擁有紅海灘奇景的石油城盤錦，北通煤都阜新，沈山鐵路、溝海鐵路、京哈公路貫穿全境，京沈高速公路、秦沈高速公路沿境通過，是連接遼西和遼中的咽喉要地。是遼河平原的屏障，山海關(guān)外之要沖。最近新修通車的阜新到盤錦的高速公路由北鎮(zhèn)城東穿城而過，使北鎮(zhèn)的交通狀況得到了前所未有的改觀，猶如為北鎮(zhèn)旅游經(jīng)濟的發(fā)展插上了一雙騰飛的翅膀。

2.祈福文化的獨特吸引

北鎮(zhèn)醫(yī)巫閭山最為深厚的歷史文化底蘊就是其獨特的鎮(zhèn)山文化，而北鎮(zhèn)鎮(zhèn)山文化的本質(zhì)又在于其內(nèi)涵極為豐富、涉及各種信仰、遍布各個階層、影響多個朝代、潛移默化多個民族并傳承千年的中華祈福文化。祈福文化的核心就是一個“?！弊?，具體表現(xiàn)為其千年傳承、融合多種信仰的上至皇家貴族，下至黎民百姓的祈福文化特色。

三、存在的問題

1.統(tǒng)一宣傳的體制還有待逐步完善

近幾年來，我市對旅游業(yè)的投資超過2億元，包括政府投入和私人資本投資。政府的投入主要是間接性的投入，包括修環(huán)山旅游路，廣告宣傳等間接性投入。而由于各個景區(qū)的所有制形式不同，十大景區(qū)當中，有四家景區(qū)屬于民營性質(zhì)的運作，各景區(qū)為了本景區(qū)的利益，宣傳方式不同，宣傳口號各異，始終沒有形成統(tǒng)一的形象定位，造成了旅游市場對我市旅游業(yè)整體形象的感知度和認知度還比較模糊，所以還有待于進一步整合協(xié)調(diào)。

2.旅游業(yè)發(fā)展水平還不夠高

北鎮(zhèn)市旅游業(yè)國內(nèi)客源市場結(jié)構(gòu)主要局限于錦州、沈陽及遼寧省相鄰的東北三省地區(qū)，旅游消費水平比較低，來我市旅游的客人人均消費水平也相應的低。不僅如此，在旅游消費結(jié)構(gòu)方面，由于旅游目的單一，旅游路途短，形成以一日游為主的消費方式，來北鎮(zhèn)的游客長途交通費占的比重小，游覽及住宿的花費較少。這就清晰的反映出我市的游客市場的近域性特征，住宿、餐飲、購物的人均消費水平很低，形成不了高檔次、大規(guī)模的旅游配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)國家的相關(guān)數(shù)據(jù)，全國旅游業(yè)人均消費支出為350元每人次，北鎮(zhèn)目前還遠不到這一標準。北鎮(zhèn)旅游經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模雖近幾年來發(fā)展迅速，對地區(qū)社會發(fā)展、經(jīng)濟進步的帶動作用已凸顯，但進一步提升還有明顯的局限性。在《北鎮(zhèn)市旅游發(fā)展總體策劃》中就指出這一問題：從北鎮(zhèn)旅游的發(fā)展現(xiàn)狀來看，盡管成績顯著，但是總體來看，北鎮(zhèn)旅游仍處于旅游發(fā)展的初期，產(chǎn)業(yè)成熟度還較低，大旅游格局還未形成。

3.各旅游區(qū)項目特色不鮮明

來北鎮(zhèn)游客有半數(shù)以上是到青巖寺祈福為主的，由于青巖寺景區(qū)的成功經(jīng)營，產(chǎn)生了示范效應，其它景區(qū)有跟風模仿的趨勢。休閑、療養(yǎng)、購物等其他類型游客比重嚴重不足，資源優(yōu)勢沒有被挖掘出來，特色品牌沒有塑造出來，多元的旅游產(chǎn)品沒有開發(fā)出來。這就薄露出目前我市多元化旅游產(chǎn)品和市場開發(fā)相對不足的現(xiàn)實。

4.旅游業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系得還不夠緊密

同旅游業(yè)發(fā)展發(fā)達的地區(qū)相比，北鎮(zhèn)市的旅游業(yè)對農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的提升、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城市開發(fā)建設(shè)等的促進作用還不夠明顯，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，如當?shù)赝撂禺a(chǎn)品溝幫子熏雞、北鎮(zhèn)豬蹄、水餡包子、青巖干紅葡萄酒、北鎮(zhèn)鴨梨的生產(chǎn)加工行業(yè)帶動作用不足，對旅游工藝品銷售的促進作用也不夠明顯，與旅游相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)沒有做大做強。

5.旅游市場經(jīng)營秩序還需加強

在景區(qū)開發(fā)審批、農(nóng)家院規(guī)范管理、旅游商品市場管理等方面，某些時候和個別領(lǐng)域做的還不夠到位，還需要進一步出臺相關(guān)政策加以規(guī)范，進一步加大旅游管理的工作力度。

四、解決問題的對策

1.加大政府主導力度，推進旅游業(yè)快速發(fā)展

旅游業(yè)關(guān)聯(lián)度高，綜合性強，需要政府在發(fā)展過程中扮演更為重要的角色。從北鎮(zhèn)旅游的發(fā)展現(xiàn)狀來看，盡管成績顯著，但是總體來看，北鎮(zhèn)的旅游仍然處于旅游發(fā)展的初期階段，產(chǎn)業(yè)成熟的大旅游格局尚未形成。同時，由于北鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場力量還比較薄弱，這就需要北鎮(zhèn)政府擔負起推動旅游發(fā)展的重任，堅定不移的實施政府主導型戰(zhàn)略，實現(xiàn)北鎮(zhèn)旅游的新一輪大發(fā)展。

2.強化組織和體制保障

組織和體制是基礎(chǔ)保障。要成立北鎮(zhèn)旅游發(fā)展的專項領(lǐng)導小組，并制定相應的工作程序；不斷完善旅游管理體制，如建立統(tǒng)一的經(jīng)營管理體制，成立旅游文化局等；還要充分發(fā)揮旅游協(xié)會的作用，如旅行社協(xié)會、景區(qū)景點協(xié)會、鄉(xiāng)村旅游協(xié)會等。

3.要切實加強旅游建設(shè)項目的審批和監(jiān)管

北鎮(zhèn)的歷史古跡豐富，其中，國家級文物保護單位5處，省級文物保護單位6處，市縣級150余處，除以開發(fā)和正在開發(fā)的風景區(qū)外，還有很多有開發(fā)價值的景區(qū)。按照《國家級風景名勝區(qū)管理條例》、《關(guān)于進一步加強旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)審批管理的若干規(guī)定》和《北鎮(zhèn)市人民政府關(guān)于加強旅游景區(qū)建設(shè)項目評審和審批工作的通知》等文件中關(guān)于項目審批的條款，北鎮(zhèn)市政府對旅游開發(fā)項目、旅游公路兩側(cè)級及景區(qū)周邊建設(shè)項目都做出了明確要求，未經(jīng)例會審批就擅自建設(shè)的責任人和對違規(guī)建設(shè)行為制止不力的責任人，市監(jiān)察局要嚴肅追究責任。旅游稽查大隊要加大對景區(qū)建設(shè)項目的監(jiān)督和巡查力度，發(fā)現(xiàn)未批先建、不按審批建設(shè)的項目，要勒令拆除，情節(jié)嚴重的，還要依法嚴肅處理。

4.要加強旅游行業(yè)的管理

鼓勵并指導景區(qū)通過提高服務質(zhì)量、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)等措施，爭創(chuàng)A級景區(qū)，對成功創(chuàng)建AAA級以上的景區(qū)給予獎勵。各景區(qū)要制定對本地旅行社的優(yōu)惠政策，鼓勵并規(guī)范本地旅行社發(fā)展，發(fā)揮對接作用。加強對導游人員的業(yè)務培訓，提高導游水平，實現(xiàn)持證上崗。建設(shè)一批具有較高素質(zhì)的導游專業(yè)隊伍，打造成北鎮(zhèn)旅游形象的一張靚麗名片。

5.要加大對旅游業(yè)發(fā)展的鼓勵扶持力度

調(diào)整對旅游業(yè)發(fā)展的獎勵辦法，實行單獨下達任務、單獨考核、單獨表彰，獎金發(fā)放重點要向景區(qū)和開發(fā)建設(shè)單位傾斜，獎金主要由是財政列支。鼓勵投資較大的景區(qū)開發(fā)項目和配套產(chǎn)業(yè)項目，鼓勵采摘園的發(fā)展，鼓勵創(chuàng)建省級農(nóng)家院、創(chuàng)建A級景區(qū)和創(chuàng)建星級酒店。

6.要加快旅游配套項目和產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展步伐

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縣宗教活動場所管理情況調(diào)研報告為進一步了解掌握我縣宗教活動場所管理情況，分析存在的突出問題，研究和改進管理措施，積極引導宗教與社會主義相適應，按照科學發(fā)展觀學習實踐活動的要求，我局于對全縣宗教活動場所進行了一次全面調(diào)研?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、基本情況

我縣正式登記的宗教活動場所為四所天主教教堂（綠蔥坡細沙河、水布埡小淌、金果坪鄢家墩、野三關(guān)天主教堂）。四所天主教教堂在解放前均已修建，距今有一百多年歷史，屬宜昌教區(qū)管理。四所天主教活動場所，只有野三關(guān)天主教堂活動處所駐有神職人員，由魏祥權(quán)神父負責主持全縣天主教信教群眾的宗教生活和管理工作，其余天主教教堂活動處所都由堂口會長負責平常教友的宗教生活和活動處所的看護管理。

野三關(guān)天主教堂共有神職人員4名，神父2名，修女2名。其中，神父魏祥權(quán)39歲，畢業(yè)于中南神哲學院，大專學歷，恩施州天主教愛委會副主席，縣政協(xié)委員；修女張萬芳，38歲，畢業(yè)于宜昌修女院，中專學歷。另兩位神父和修女都已是90以上的高齡，身體狀況較差，不參與宗教事務管理及其他工作。

二、管理現(xiàn)狀

（一）場所自身管理情況

民主管理：在民宗局的指導下，成立了天主教活動處所民主管理小組，由魏祥權(quán)神父任組長，各堂口的會長汪義松、周建生、李文科、毛幫君任副組長，修女張萬芳、教友李東風、汪義國、毛保田、馬顯翠為成員，按照管理的職責和要求，依法、依規(guī)、依政策管理宗教事務，積極發(fā)揮民主管理的作用，建立健全了人員、財會、治安消防、文物保護、衛(wèi)生防疫等五項規(guī)章制度，并張貼上墻，照章執(zhí)行。

自養(yǎng)情況：我縣四處宗教活動處所的運轉(zhuǎn)及教職人員的生活開支等所需資金全靠野三關(guān)天主教教堂活動處所的門面出租費、宜昌教區(qū)的生活補助費和縣財政拔付的生活補助費來維持正常的生活和工作，野三關(guān)天主教教堂活動處所共有6個人（其中有2個人是照顧老神父和老修女的教友，沒有生活補助來源），全年總收入不足五萬元，開支比較緊張，生活較為清貧。

宗教活動開展情況：星期一到星期六，野三關(guān)天主教堂每天都有20人左右參加早歌；在教會節(jié)日和禮拜天，野三關(guān)教堂都會組織舉行彌撒、講道等活動，一般有30-50人參加活動，如有大型活動，經(jīng)提前通知，有上百人參加，其余活動處所根據(jù)信教群眾的要求臨時安排宗教生活。在活動中，除舉行宗教儀式和宗教講道外，還讓信眾學習《宗教事務條例》等法律法規(guī)，引導教友們愛國、愛教、遵紀守法。積極引導信眾與社會主義社會相適應，在資金并不充裕的情況下，活動處所和信眾還積極參加社會公益活動，如資助貧困學生，對福利院進行捐助，為地震災區(qū)捐款等。

安全狀況：四所天主教教堂活動處所因年久失修，都有不同程度損壞，野三關(guān)教堂活動處所活動室天花板、抬梁及墻壁都已出現(xiàn)裂縫，不能承受太大壓力，每次大型活動都控制在80人以內(nèi)；野三關(guān)老教堂（原林業(yè)站）因為是木質(zhì)結(jié)構(gòu)，防火任務比較艱巨，在條件和資金允許的情況下要對此處進行維修；其余幾處教堂因為曾有多年沒有使用，情況更差，近幾年來，通過多方籌資和教眾們的出工、出力、出資金，投入資金40多萬元，對小淌和細沙河兩處活動處所進行維修和改造，對鄢家墩活動處所進行修繕，情況好轉(zhuǎn)，保證了信眾在安全的情況下過上正常的宗教生活。但因山大人稀，信眾平時農(nóng)活繁忙，宗教活動開展得少，無人常住，只有專人看護管理，在星期日做活動時才開門通風，打掃維護。

（二）主管部門對宗教的管理情況

縣委、縣政府高度重視宗教工作，把宗教法律法規(guī)納入縣委中心組集中學習內(nèi)容，納入縣委黨校教學計劃，納入全縣“五五”普法范圍?？h政府與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂了宗教工作目標管理、安全管理責任狀。在強效機制之下，建立健全縣、鄉(xiāng)、村、組四級宗教工作網(wǎng)絡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持“月報告”制度和“零報告”制度，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）責任落實到村、組，切實維護了社會穩(wěn)定。

民宗局始終把宗教管理工作的重心放在基層，充分發(fā)揮基層組織的作用，突出民主管理的理念，全面貫徹落實黨的宗教政策和法律法規(guī)，著力尋求宗教與社會主義社會相適應的切入點，廣泛深入地開展“愛國、守法、致富、奉獻”活動，在積極投身社會主義建設(shè)，引導宗教與社會主義社會相適應方面走出了一條新路子。一是查漏補缺，全面完善，縣民宗局多次深入到綠蔥坡、野三關(guān)等天主教堂活動處所，現(xiàn)場了解情況，與信眾走訪座談，詳細調(diào)查了解情況，檢查指導工作，積極組織信教群眾開展“雙五好”（五好宗教活動場所、五好宗教界人士）創(chuàng)建活動 ，進一步規(guī)范了宗教事務管理工作；二是主動深入信教群眾，與信教群眾及神職人員進行座談，協(xié)助神職人員加強對信教群眾的引導與管理，信教群眾愛國愛教的熱情更加高漲；三是大力開展宗教工作“111”工程（在信教群眾中培養(yǎng)務工人員100人，培養(yǎng)致富能手100名，培養(yǎng)種、養(yǎng)、加工大戶100戶），起帶頭致富的作用，走致富的路，使富民政策進一步得到落實；四是為了保護正常的宗教活動，維護宗教活動場所的合法權(quán)益，有利于對宗教活動場所的管理，縣民宗局積極介入，主動對接，從宗教活動場所最急需解決的情況入手，為宗教界人士切實解決實際困難。野三關(guān)天主教堂活動處所與野三關(guān)林業(yè)站（原天主教堂所在地）的房地產(chǎn)歸還問題拖了多年沒有解決，縣民宗局多次給縣領(lǐng)導匯報，爭取縣領(lǐng)導的支持和相關(guān)部門的配合，按照尊重歷史，面對現(xiàn)實，協(xié)商解決，分步實施的原則，妥善化解歷史遺留問題。6月在當?shù)攸h委政府的領(lǐng)導和有關(guān)部門的配合和支持下，把原野三關(guān)林業(yè)站的山林、土地、房屋產(chǎn)權(quán)（現(xiàn)林業(yè)站生活區(qū)除外）按照黨的宗教房地產(chǎn)政策（國發(fā)1980188號），移交給了野三關(guān)天主教活動處所，最終妥善解決了這一遺留問題，并在國土部門辦理了房地產(chǎn)登記證；投資維修改造綠蔥坡鎮(zhèn)到細沙河天主堂活動處所的公路，解決信教群眾的行路難問題；協(xié)助籌措資金對幾所教堂進行了安全改造，確保信教群眾有一個安全的、正常的宗教生活活動場所。

三、宗教場所管理工作中存在的主要問題

（一）野三關(guān)天主堂活動處所與林業(yè)站（現(xiàn)林業(yè)站生活區(qū)）房產(chǎn)的遺留問題

按照縣人民政府 20號專題會議的決定，“原野三關(guān)林業(yè)站的辦公住宿樓不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給野三關(guān)天主堂之外的其它單位和個人，待林業(yè)站搬遷完畢后按程序交還給野三關(guān)天主堂”。 野三關(guān)天主堂以2.3萬元的價格買回原林業(yè)站所修土墻屋（錢已付林業(yè)站），土墻屋里面是木質(zhì)結(jié)構(gòu)，年久失修，防火任務重，維修勢在必行，因為林業(yè)站還有部分退休職工和下崗職工沒搬走，無法按照程序?qū)⒎慨a(chǎn)歸還天主堂，天主堂也無法對其整體進行維修。

（二）天主堂老房地產(chǎn)（原林業(yè)站）雖四周邊界已進行勘定確認，辦理了房地產(chǎn)登記證，在房地產(chǎn)證上也已明確，但因無管理人員進駐，四周邊界及界內(nèi)土地常有村民侵占現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）野三關(guān)天主堂的活動場所在一幢三層老平房內(nèi)，因年代久遠，加之“兩路”從此段通過，在修建中放炮震損，在屋頂?shù)奶Я?、天花板及四處墻壁上已出現(xiàn)裂縫，擔心承重力不夠，在參加活動人員過多時，會引起安全事故。

四、解決的辦法和對策措施

1、與當?shù)攸h委政府積極聯(lián)系協(xié)調(diào)，由政府相關(guān)部門出面維護權(quán)益。在老職工的問題得到解決之后，再行維修。

2、與侵地村民聯(lián)系，出示證據(jù)，協(xié)商解決。

篇6

金榜檔案保存現(xiàn)狀

中國第一歷史檔案館現(xiàn)存清代金榜210件，大金榜16件，小金榜194件。最早的一件是康熙六年的小金榜，最后的是光緒三十年的大小金榜。大金榜以片為保存形式，“寬80～90cm，長15～20m”②，(如圖)四邊無任何裝潢，也沒裝軸桿，在上端每隔lm左右，粘有一個紙繩圈用于套釘張掛。每屆殿試成績揭曉舉行過傳臚后，文科和武科的大金榜分別張掛于東西長安門外，三日后收貯宮中。二三百年來，歷經(jīng)社會變遷檔案流徙，大金榜的保存狀態(tài)不夠好，數(shù)量也不全。其中有的殘損不全，有的受過雨淋霉變，有的紙張顏色褪變并且很不平整，還有一部分中間有破洞和裂口，為修補裂口，各時期的非專業(yè)修復人員在背面粘貼了許多白紙條。凡這樣狀況的大金榜都亟待搶救修復。小金榜是送皇帝御覽和舉行典禮時宣布名次使用的。以折件為保存形式，高35cm，每扣8cm寬，長：文科小金榜90扣左右，武科小金榜15扣左右。來回折疊成折子狀態(tài)，既可以翻閱也可以拉開查看，前后開面正中分別書寫滿文金榜和漢文金榜字樣，打開后每扣里面書寫五行字。(如圖)由于小金榜沒有張掛，沒經(jīng)過風吹、日曬和雨淋，保存的數(shù)量多且保存狀態(tài)也比較好，紙張的顏色沒有大的變化，因小金榜的用紙比普通折子紙厚，所以基本上不存在斷扣問題。但因為年代久遠也有少部分殘損。

加強保護勢在必行

金榜具有檔案和文物兩重屬性，是重要珍貴檔案，因此加強保護，勢在必行。第一項措施。特殊保管，根據(jù)《中華人民共和國檔案法實施辦法》規(guī)定：“檔案分級管理中館藏永久檔案中的國家一級檔案，全國重點檔案范圍中的重要、珍貴檔案以及具有國家一級文物和古籍善本性質(zhì)的檔案都應人特藏室保管”③。目前本館已有特藏庫，有的金榜已在特藏庫中保存，但還有一些金榜仍需要進一步調(diào)整加強保護措施，使其在“《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的范圍內(nèi)，達到恒溫恒濕的要求”④。 第二項措施，經(jīng)常查看。在潮濕多雨的季節(jié)，經(jīng)常檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理解決，隨時做好防蟲、防霉、防潮、防火、防盜、防光、防有害氣體等保護技術(shù)工作。

第三項措施，更換裝具。清代金榜沒有原始裝具，一部分大金榜用紙包裹，一部分小金榜裝在白版紙做的封套中，更換裝具迫在眉睫，更換的裝具必須符合國家規(guī)定的相關(guān)標準，應使用無酸材料，這有利于檔案的保護。金榜作為皇家檔案它的裝具外觀應符合皇家風格，在保護金榜的同時又為金榜增光添彩。

第四項措施，建立健全各項規(guī)章制度，以及編制相應的檢索工具，為提供利用做好準備。

保護重在搶救修復

對于已經(jīng)破損的金榜需要搶救修復，還原其本來面貌。從金榜的破損情況看，亟待修復的是破損的大金榜。大金榜以片式為保存形式，既沒鑲邊也無軸桿隨意卷成卷，加之公布時晾曬的因素和上百年的流傳時間，載體的各項紙張性能有所下降，在打開利用時被撕裂的可能性隨時存在，因此急需搶救修復的是大金榜。

金榜的修復應本著“修舊如舊”⑤的基本宗旨，達到最大限度地保持清代金榜的原貌，最大限度地延長清代金榜的壽命的要求。嚴格遵守國家檔案局頒發(fā)的行業(yè)標準，DA／T一2000《檔案工作基本術(shù)語》中對檔案修復工作的原則規(guī)定，嚴格遵守DMT25―2000《檔案修裱技術(shù)規(guī)范》并落實在修復清代金榜的具體措施中。

1．按適宜性原則規(guī)定，金榜的修裱材料和技術(shù)方法的選擇在“所用修裱材料和技術(shù)方法必須具有最適宜延長檔案壽命的特征，不應對檔案制成材料造成物理和化學性損害⑥”的原則指導下進行。首先是選擇修裱用材料，金榜修裱主要用紙張和黏合劑兩種材料，紙張應選偏堿性即pH值大于7而且日后不易變酸的紙。其原因是紙張如果呈酸性，對整個檔案載體有化學性損傷，最終造成原件損毀。黏合劑應選擇化學性能穩(wěn)定，對金榜載體和字跡無不良影響；其酸堿度7≤pH≤8．5；不易生蟲發(fā)霉；能可逆的小麥淀粉。技術(shù)方法的選擇更是十分重要，修裱清代金榜的技術(shù)方法要以金榜形成時的裝裱技術(shù)方法為依據(jù)。清朝檔案文書的裝裱事務由內(nèi)務府下屬造辦處負責，那時代只有我國傳統(tǒng)手工修裱技術(shù)，金榜在當時也應是手工托裱制作。因此現(xiàn)在修裱金榜必須選用我國傳統(tǒng)修裱技術(shù)方法。

2．按相似性原則規(guī)定，金榜“所用修裱材料，其中包括纖維結(jié)構(gòu)、材料的厚度以及染料的成分與顏色等，必須與被修裱件相類似或接近”⑦。清代金榜的載體據(jù)有關(guān)資料記載是黃高麗紙⑧，根據(jù)故宮科技部對乾隆朝高麗紙測試結(jié)果證明，該紙的“纖維配比是100％桑皮纖維，長度平均值是6．17mm，紙的厚度156um”⑨，其他各項性能指數(shù)都很高。但也有送紙張研究所檢測的金榜紙樣表明，纖維配比是100％竹原料，在清朝用于書寫誥敕的竹原料紙有黃榜紙⑩。從金榜用紙的外貌觀察，有一部分有明顯的粗寬的簾紋，這正是高麗紙的外觀特征，但并不都是如此，這說明清朝二百多年中金榜用紙可能不完全一致，有粗寬簾紋的是黃高麗紙，其余的可能有黃榜紙。因此在修裱前仔細觀察金榜載體的特征，確定金榜用紙種類，選擇與之相同或相近的紙作補紙，(目前故宮博物院已研究出仿乾隆朝高麗紙，也已小批量生產(chǎn)可供選擇。)補紙還應按照原檔顏色染黃，顏料應使用質(zhì)量上乘的國畫色。托紙要選好的宣紙，宣紙以青檀皮為主要原料與清代高麗紙同屬于韌皮纖維，與竹原料紙同屬于手工紙大類，吸水性和收縮率相差很小，相互粘連比較容易，日后長期保存中互相沒有排斥作用。

3．按可逆性原則規(guī)定，金榜“在修裱處理后，也可通過再處理的逆過程使金榜載體與修裱材料相分離”[11]。只要嚴格按照上述要求選材，使用手工修裱技術(shù)方法操作，就能達到可逆性原則的要求。其中的主要原因是小

麥淀粉的黏度合適，托裱時既能粘牢；揭開時浸泡水后就能分解，使被粘上的紙張很容易揭掉。

4．修裱金榜應維護原貌，本著“修舊如舊”的宗旨，才能做到對金榜無任何損傷。大小金榜紙張質(zhì)地都比較厚，有2～3層紙，背面也是明黃色，在修裱時應盡可能地保留褙紙，將褙紙同正面一樣修補托好，繼續(xù)用做覆褙紙，扶于原件背面。如果褙紙實在無法保留，也應選仿乾隆朝高麗紙做覆褙紙并按原色染制。補紙一定染得與原件顏色相同或相近，不能相同時寧淺勿深。使修后的金榜和原狀態(tài)保持基本相同。

復制件利用與保護原檔

對金榜的宣傳利用是我館近年來從未間斷的工作，利用的主要形式是在展覽中張掛，而提供金榜做展覽和保護金榜是一對矛盾，檔案原件作為展品張掛存在著被盜竊、溫濕度、不良光源、有害氣體、蟲蛀等各種不安全隱患，在運輸和張掛的過程中也有可能對金榜原件造成損傷。因此提供金榜原件辦展覽張掛大多數(shù)是不可行的。但不提供利用是不符合現(xiàn)實的。所以提供仿真復制品是金榜利用的主要方式，盡量少提供金榜原件。在選擇內(nèi)容時，有《明清進士題名碑錄索引》(上海古籍出版社1980年出版)可供查找，確定具體內(nèi)容后再提調(diào)原件，按照原件制作仿真復制品。僅2002年以來我館為山西皇城相府、廣東省潮州淡浮收藏院、貴州省貴陽市檔案局、江蘇省常熟市檔案局、北京市恭王府等十多個單位制作大小金榜的仿真復制品二十多件。復制的方法有：絲網(wǎng)印刷、珂羅版印制、電腦噴繪和手工書寫。我館一般都用電腦噴繪和手工書寫方法。紙張選國畫色染制，配色時以原件為基準，色彩與原件的色彩越接近越好，噴繪或書寫完后，再進行裱褙、折疊、粘連、做舊等工作，這兩種方法制作的仿真復制品更逼真，更受歡迎。以提供清代金榜仿真復制件為利用的主要方式，是保護金榜的有力措施，更能滿足利用單位的需求。通過金榜復制件的展示，讓參觀的人們看到中國獨特的傳統(tǒng)裝潢藝術(shù)，了解中國傳統(tǒng)紙制文書的一種形式。了解在這種的形式中才能顯現(xiàn)出的歷史上金榜題名之人的榮耀。

對清代金榜的保護需要長久不懈的努力，是我們每一個工作者的責任，中國第一歷史檔案館作為清代金榜的保管單位，本著“世界記憶工程：搶救、保管、宣傳、利用的原則”[12]，精心地保護著這一珍貴的文化遺產(chǎn)。

注釋：

①②[12]鄒愛蓮《越是民族的越是世界的》

③④任仲，來自特藏室建設(shè)的調(diào)研報告，《中國檔案》2003年第六期

⑤WH／T14―2001《古籍修復技術(shù)規(guī)范與質(zhì)量標準》

⑥⑦[11]DA／T1―2000《檔案工作基本術(shù)語》

⑧胡啟松《略論清代檔案用紙》《明清檔案與歷史研究論文集》中國友誼出版公司

篇7

關(guān)鍵詞 古籍保護 人才培養(yǎng) 培養(yǎng)重點

分類號 G252.7

1 古籍保護工作人才培養(yǎng)的背景

中國是有著五千年歷史的文明古國，創(chuàng)造出了輝煌浩瀚的文獻典籍，這些典籍承載著祖先們創(chuàng)造文明的記憶。但歷史上由于各種天災人禍，文獻典籍屢遭厄運，保存至今者，彌足珍貴。對這些古籍進行妥善保護、開發(fā)和利用，保證中華文化薪火相傳、生生不息、不斷發(fā)揚光大，是我們的歷史責任。2007年1月，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步加強古籍保護工作的意見》（[2007]6號），針對當前古籍保護存在的突出問題，明確了當前和今后一段時期古籍保護工作的指導思想、基本方針和主要目標，部署了工作任務。古籍保護工作由此全面展開，進而對古籍保護相關(guān)人才的需求也就提到議事日程上來。

2 古籍保護工作人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀

通過幾年來古籍保護工作的實踐，古籍保護相關(guān)人才主要分為古籍修復和整理兩方面。古籍修復人才主要涉及古籍的修復及管理，古籍整理人才主要涉及古籍的編目、鑒定、研究與開發(fā)。

2.1 古籍修復人才的狀況

2007年啟動古籍保護工作工程時，國家圖書館古籍館藏有191萬余冊古籍，破損數(shù)量過半，古籍修復人員有19名；江蘇省有100多萬冊古籍亟待修復，省內(nèi)高水平古籍修復人員不到5人；重慶圖書館30萬冊破損古籍，全市才6名古籍修復人員；貴州省圖書館古籍修復人員僅有3人；河南省古籍修復人員僅1人，全省待修古籍卻達40萬冊。當時，許多收藏有古籍的省級公共圖書館甚至沒有專職的古籍修復人員，而在職的修復人員，大多超過50歲，40歲以下不到六分之一[1]。當時估算國內(nèi)現(xiàn)存古籍有3 000多萬冊，其中約三分之一需要修復，而修復人才全國不足百位，出現(xiàn)嚴重的人才斷層和空白。修復人才的缺乏成為古籍保護的瓶頸，所以，長期以來，只要一提到古籍保護需要的人才，就會想到這個人才指的就是古籍修復人才。2003年12月，國家文化部辦公廳和教育部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了“關(guān)于開展培養(yǎng)古籍修復人才試點工作的通知”，指出要“建立一支結(jié)構(gòu)合理的修復隊伍。培養(yǎng)古籍修復人才，采取‘分層培養(yǎng)，長短結(jié)合’的原則，以培養(yǎng)技術(shù)熟練的操作人員為主（主要是高職層次），培養(yǎng)高級修復人才（主要為本科層次）”。2007年1月，國務院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于進一步加強古籍保護工作的意見》，明確了加強古籍保護工作的指導思想、基本方針和總體目標， 提出要“突出重點， 科學規(guī)范地開展古籍保護工作”。

2.2 古籍整理人才的狀況

隨著古籍保護工作的深入開展，對于古籍保護人才的需求開始有了一個新的認識。過去通常認為古籍保護除了修復工作，就是整理工作，而整理工作就是數(shù)個冊數(shù)、編個目錄、建立財產(chǎn)帳的過程?，F(xiàn)在，在國家和省《珍貴古籍名錄》評選的推動下，各古籍收藏單位發(fā)現(xiàn)作為古籍整理基礎(chǔ)的鑒定與編目工作并不簡單，需要相當?shù)膶I(yè)知識和較高的專業(yè)水平，進而意識到古籍整理人才也是必須的，而且是有相當要求的。目前，用高水平來衡量，整理人才中尤以珍貴古籍鑒定人才最為缺乏，全國能獨立完成古籍版本鑒定的人不足10人！[2]

2.3 古籍保護人才培養(yǎng)主要方式

2.3.1 學歷教育

古籍保護人才的學歷教育培養(yǎng)，就是在全日制學歷教育院校設(shè)置相關(guān)專業(yè)，通過系統(tǒng)學習，培養(yǎng)一批技術(shù)精湛、素質(zhì)較高、具有一定專業(yè)知識的古籍保護人才。

于古籍修復人才培養(yǎng)而言，學歷教育就是把古籍修復和保護從傳統(tǒng)的師傅教徒弟的技藝傳承上升到理論和科學的層面。江蘇是最早啟動古籍修復人才培養(yǎng)工程的省份，為切實做好古籍保護工作， 加強古籍修復人才隊伍的建設(shè)，省內(nèi)已有數(shù)家教育單位通過學歷教育為古籍修復工作培養(yǎng)人才。最早在2001年南京市莫愁中等專業(yè)學校就開設(shè)了三年制中專古籍修復專業(yè)，2004年該專業(yè)從中專層次升格為江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學院五年制高職專業(yè)。同年，在南京圖書館歷史文獻部的支持下， 金陵科技學院創(chuàng)辦了全國第一個大專層次的古籍修復專業(yè)，2007年又升級為本科專業(yè)并開始招生[3]。

從全國范圍來看，除江蘇以外，其他省份的一些全日制學歷教育院校也陸續(xù)開設(shè)有古籍修復類似專業(yè)，開展古籍修復人才的培養(yǎng)工作，如北京大學中文系、中山大學、首都聯(lián)合職工大學國家圖書館分校等都逐步設(shè)立了古籍保護相關(guān)專業(yè)?，F(xiàn)在全國已經(jīng)形成中專、本科、研究生各層次的人才培養(yǎng)梯隊形式[1]。2013年國家古籍保護中心擬在有條件的省份設(shè)立“古籍保護人才培養(yǎng)基地”。就江蘇省而言，有條件開展此項工作的單位主要有南京藝術(shù)學院、金陵科技學院、南京市莫愁中等專業(yè)學校。每個院校每年可招生人數(shù)在30～60人。

于古籍整理人才而言，目前高校的許多專業(yè)都和古籍存在相關(guān)的聯(lián)系。以南京圖書館為例，多年來進入古籍整理的工作人員主要來自古文獻專業(yè)和歷史學專業(yè)。另外，通過筆者對全國其他古籍收藏單位的了解，要想在古籍整理與研究方面上手快、了解深，也確實是和中國歷史或歷史文獻打交道的專業(yè)人員更容易入手。就目前高校的專業(yè)設(shè)置來看，許多綜合性大學都設(shè)有古文獻專業(yè)和歷史學專業(yè)，這些專業(yè)多有較久的設(shè)置歷史，而且學歷層次從本科到碩士、博士都有，雖然被認為是冷門專業(yè)，招生人數(shù)不算多，但因為設(shè)置此類專業(yè)的學校多，每年也有不少學生畢業(yè)，因此這方面的后備人員應該并不缺乏。

2.3.2 舉辦培訓班

主要是通過各省古籍保護中心與國家古籍保護中心合作，不定期舉辦各層次、各類型的古籍保護人員培訓班。其中，古籍修復分成修復、傳拓兩大類，修復班可修復西文和古籍，已有初級和提高班兩個層次。這樣就形成了不同層次、不同類別的培訓班，基本可涵蓋古籍收藏單位所藏古籍的各個類型。

通過多年來培訓學習，古籍修復人才匱乏初見緩解。2009年，古籍修復人才升至300多人[4]，2012年時增加至近700人[5]，2013年已超過700人。較早參加培訓的人員通過多年的工作實踐和鍛煉，很多已經(jīng)成為本單位的業(yè)務骨干，但由于古籍修復是個需要不斷提高技術(shù)的工作，這些人員“僅僅是補充了古籍修復力量，必須經(jīng)過一段時間實踐后，當他們成長為成熟的古籍修復人才時，才能把珍貴古籍交給他們修復”[4]。

而古籍整理人才培訓班注重的是古籍普查工作的實際效果。培訓方式既要考慮到理論性，更應注重實際操作性，需將專家授課與實際操作相結(jié)合。在這方面，江蘇省古籍保護中心通過對古籍整理人員培訓方式的摸索，逐漸總結(jié)出一些有益的經(jīng)驗，培訓方式開始轉(zhuǎn)變：針對全省收藏單位多，古籍普查人員水平與層次不同的特點，從早期采取的短期集中授課，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在采用的由南京圖書館編目組人員帶員進行一對一的跟班式學習培訓，取得了很好的效果。

不論是哪種類型的培訓班，多屬短期，視培訓內(nèi)容的不同，從數(shù)日至3個月不等，主要是針對古籍收藏單位的在職人員進行培訓，以提高他們古籍修復、整理水平。

在舉辦培訓班的基礎(chǔ)上，從國家到各省級古籍保護中心，都還會利用到古籍保護網(wǎng)和各省市的古籍保護QQ群?，F(xiàn)在，通過線上（網(wǎng)絡）線下（培訓班）的結(jié)合，全國古籍保護工作者之間可以互通有無、相互交流。在這個過程中，借助現(xiàn)代化傳播工具，古籍藏量少或古籍整理基礎(chǔ)薄弱的單位通過與古籍收藏大館間的書影、數(shù)據(jù)間的交流，獲益匪淺。

3 對古籍保護工作人才培養(yǎng)的一些思考

經(jīng)過幾年來對古籍保護人才的各種培養(yǎng)，許多單位增添了新鮮血液，古籍保護工作有所加強，但由于古籍保護人才有多種，層次有高低，許多單位并沒有結(jié)合好自身情況，搞不清楚自己該引進什么類型的古籍保護人才、引進的人才需要放到什么位置、這些人才都需要做什么樣的工作，往往是招進人員后不能人盡其用，造成人才引進的盲目與浪費，人才隊伍建設(shè)也不能穩(wěn)定。

3.1 增強人才隊伍的穩(wěn)定性

從目前古籍保護人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀來看，人才培養(yǎng)的力度還需要加大，古籍工作人員隊伍更需要穩(wěn)定。

說起古籍保護人才，目前主要側(cè)重于對古籍修復人才的培養(yǎng)，前面提到的一些教育機構(gòu)也是針對這個需求，有目的、有針對性地培養(yǎng)這方面的畢業(yè)生，而古籍整理方面就普遍缺乏針對性，忽視了古籍整理人才的專業(yè)性培養(yǎng)。過去從事古籍整理的人員多畢業(yè)于歷史學或文獻學專業(yè)，這些專業(yè)與古籍有相通之處，容易上手并獲得提高，但現(xiàn)在由于各單位古籍收藏量不一，藏量少的單位古籍一般不對社會開放，這樣一來相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生未必是單位考慮的招職對象，相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生也未必會將古籍整理作為入職選擇，所以目前各單位從事古籍整理人員的專業(yè)背景十分龐雜，各種專業(yè)都有，因此上手時間延長。另外各單位的人事編制多少不一，人手少、古籍藏量少的單位就不會設(shè)固定的專職人員，這必然會影響古籍整理人員的水平提高。古籍整理很大程度上需要的是實踐經(jīng)驗的積累，不能從事專職工作，甚至因為經(jīng)常換崗而不能有相當?shù)墓偶砉ぷ鲗嵺`時間，古籍整理水平就不會有實質(zhì)的提高，單位的古籍整理就不會有質(zhì)量。筆者是2007年國家古籍保護中心第一期古籍普查培訓班學員，屬于最早接受培訓的學員之一，目前來看，同期學員中不少同志都已不在古籍部門工作。有的已退休，有的已換崗。由于人員變動大，很多培訓過的人員都沒有得到實踐鍛煉，不少單位的古籍整理工作沒有實質(zhì)性地開展，古籍目錄質(zhì)量甚至還不如解放初期一些老先生們整理出的目錄質(zhì)量高。對于這種情況，一方面需要加大培訓的力度，擴大培訓的單位面，另一方面也要改進培訓方式，通過一個較長時期的跟班培訓，利用省級圖書館在省內(nèi)館藏豐富的優(yōu)勢，采取較長時期的跟班學習，為培訓人員提供實踐素材，擴大他們的眼界，提高他們的實踐能力。

3.2 區(qū)分人才的層次和重點培養(yǎng)方向

結(jié)合古籍收藏特點，應有針對性區(qū)分人才的層次和重點培養(yǎng)方向。這里有兩個概念：一是結(jié)合不同古籍收藏單位的收藏狀況，古籍整理人才的層次應有高低的選擇；二是結(jié)合古籍自身的特點，整理人才和保護人才應各司其責，術(shù)業(yè)各有專攻。

3.2.1 區(qū)分不同需求下人才的層次

以江蘇省為例，江蘇省是全國古籍收藏大省，目前已知的全省有古籍收藏的單位有60家左右，這些單位分屬于圖書館、博物館、宗教、教育、出版、檔案等各個系統(tǒng)，古籍藏量從上百萬冊到幾百冊不等，差異十分明顯。所藏古籍的使用目的也各不相同，除了省市級公共圖書館和部分綜合性高校圖書館藏書需對一定的讀者群開放外，其他單位則是以收藏為主，這些單位主要是藏量極少的中學圖書館、有歷史遺留的檔案館、有特殊收藏的寺院和非文科類傳統(tǒng)的高校。

從古籍收藏量的差異性來看，并不是每個單位都有對古籍進行深度研究與開發(fā)的必要。許多單位對古籍進行一定整理后，需要的其實是一位可以進行規(guī)范著錄的著錄員及能盡職盡責的庫房管理員，因此，對這一類單位的古籍保護人員提出很高的古籍整理與保護要求并無實際意義，這類單位的古籍整理與保護完全可通過與其他單位的合作完成，對這類單位古籍保護人員的培養(yǎng)完全可以通過培訓的方式做到：經(jīng)過數(shù)周的培訓，借助古籍普查平臺、采用漢字手寫輸入法、遵循古籍照實著錄的原則、利用書影比對等方式，不論培訓人員有何種專業(yè)背景，皆可上手進行比較規(guī)范的古籍普查工作。

另一類需要對古籍收藏進行深度挖掘及揭示的單位，對古籍整理的人才要求就要高了，即使這種人才可從各大專院校的古文獻專業(yè)、歷史學專業(yè)或類似專業(yè)中培養(yǎng)，但要具備一定的編目與鑒定能力、能夠獨立承擔一定的整理工作，則需要多年的編目整理工作實踐。所以各個不同的古籍收藏單位應該從自身的古籍收藏特點入手，了解自己對所藏古籍的整理需求，選擇不同層次的古籍整理與保護人才。

3.2.2 人才培養(yǎng)應有重點方向

從目前各古籍收藏單位使用的人才來看，古籍整理與修復人才是各專其術(shù)的，彼此即有聯(lián)系又相互獨立和分離。但現(xiàn)在有一種呼聲，提出要培養(yǎng)出兩者結(jié)合的大師。筆者并不贊同這種觀點。要知道，術(shù)業(yè)有專攻，古籍整理和修復是兩種完全不同的領(lǐng)域，雖然兩者間有相通的地方，但各自深入的角度不同，各自提高的手段也完全不同。

古籍整理人才研究的是古籍內(nèi)容和形式，需要結(jié)合專業(yè)知識，通過目驗原書達到眼界的開闊和知識的積累。2012年浙江省圖書館“新”發(fā)現(xiàn)一部題有黃丕烈跋文的古籍[6]。其實該書已在浙圖倉庫塵封了半個世紀之久，只因為一直以來缺乏專業(yè)人才對其做出準確的鑒定，直到浙江圖書館邀請到南京圖書館沈燮元（黃跋研究專家）、上海圖書館陳先行（稿抄本研究專家）兩位先生對其做出肯定的鑒定。其中沈先生能對跋文看一眼就敢肯定，確實和他幾十來年孜孜不倦研究黃跋分不開，沈先生幾乎看遍了目前已知的黃跋原文。由沈先生的經(jīng)歷可以看出，長期以來目驗原書，是提高古籍鑒定水平最直接的一種方式。

而古籍修復則主要偏重于雙手的靈活運用，靠的是動手操作的熟練水平，有點所謂熟能生巧的意思。這兩種人員是兩種不同的提高途徑，怎么能兩者并重呢？整理人員不需要知道漿糊該怎么調(diào)配，修復人員不需要知道古籍整理的規(guī)范格式是什么。這兩種人才應該是即相互獨立，又相互溝通；不應截然分離，但也做不到完美結(jié)合。

3.3 拓展人才使同的渠道

目前，除了國家圖書館，其他古籍收藏單位多是將古籍和民國文獻同庫收藏。2011年，國家圖書館啟動了民國時期文獻保護計劃，這是繼中華古籍保護計劃之后的又一個全國性文獻保護項目。這樣一來，不少單位的工作人員就會兼職做著古籍和民國文獻的整理與保護。2012年，國家又啟動了第一次全國可移動文物普查。這是我國首次針對可移動文物開展的普查，是在我國文化遺產(chǎn)領(lǐng)域開展的重大國情國力調(diào)查項目。普查內(nèi)容包括：1949年（含）以前，歷史上各時代珍貴的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品，還有歷史上各時代的重要文獻資料，以及具有歷史、藝術(shù)、科學價值的手稿和圖書資料等；此外，還包括反映歷史上各時代、各民族社會制度、社會生產(chǎn)、社會生活的代表性實物；由博物館、紀念館收藏登記的1949年后的藏品；列入國家文物局公布的1949年后已故著名書畫家作品限制出境鑒定標準范圍的作品，以及具有科學價值的古脊椎動物化石和古人類化石[7]。這個定義將古籍和民國時期文獻一并納入，所以各古籍收藏單位的人才培訓與培養(yǎng)又增加了新的內(nèi)涵與意義，從今后工作出發(fā)，就應該拓展人才使同的渠道，古籍保護人才即是民國文獻保護人才，又是文物保護人才，兼有古籍、民國文獻、文物普查與修復的職責。

2013年，國家古籍保護中心又啟動了古籍數(shù)字資源庫建設(shè)，由于古籍內(nèi)容形式的特殊性，暫不能直接通過軟件實現(xiàn)全文轉(zhuǎn)換，因此該庫建成后公眾僅能在網(wǎng)上瀏覽古籍圖片原文，要實現(xiàn)全文檢索還有個過程。從讀者使用方便角度出發(fā)，國家中心制定了嚴格的文獻標引格式，而古籍的標引與古籍的整理密切聯(lián)系，必須是要有一定古籍整理基礎(chǔ)的人員才能從事此項工作，所以，今后的古籍整理人才還要向文獻標引方面發(fā)展，承擔起古籍文獻使用的導航員任務。

參考文獻：

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[ 2 ] 邢宇皓.我國古籍鑒定人才極度缺乏[N].光明日報，2008-07-03（2）.

[ 3 ] 葛懷東.新時期古籍修復專業(yè)的辦學定位與人才培養(yǎng)方案[J].新世紀圖書館，2007（6）：69-70.

[ 4 ] 徐雪梅.古籍修復人才匱乏初見緩解[N].北京日報，2009-06-12（8）.

[ 5 ] 林英.守護文化：古籍圖書專業(yè)人才現(xiàn)狀調(diào)查[J].中華文化論壇，2013（4）：158-162.

[ 6 ] 屠晨昕.56冊《吳都文粹續(xù)集》市場價值已上億[N].錢江晚報，2012-08-26（C3）.

[ 7 ] 第一次全國可移動文物普查[EB/OL].[2013-12-20]. http：///link？url=mJegjTu7HcqMDuRiWpzU-nRxkfcq41e_6cpasx__nK4rad2s-P0QwITtEXEiWZ8XiZoStledh5s5MJEtiGTMF_.

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個值得認真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問題

目前，很多學者認為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴重擾亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財政及耕地安全，應該予以嚴厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國家壟斷制度和嚴格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有用地，首先需要省級政府或國務院進行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標不僅有限，而且價格也大大超過農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)的實際承受能力。這些有限的國有土地指標被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標基本上也就沒有了，即便有一些指標，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。

當然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過嚴格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費。農(nóng)民個體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴格執(zhí)法，但實際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機會，從而違反憲法平等原則，實際上對這些企業(yè)的所有者造成事實歧視[2]。所以，本文認為，要根治“以租代征”問題，應當在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設(shè)用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強制征收為輔”的建設(shè)用地國家管理制度，而不應當對“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國家審批制度不合理

1．農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標。現(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睆纳鲜龇l中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實行的是土地用途的嚴格管制制度和建設(shè)用地國家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實行上述嚴格的土地用途國家管制制度和建設(shè)用地國家審批制度，國家建設(shè)用地指標一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標了。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因為拿不到用地指標，很多項目無法落實，極大影響了當?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計劃供地指標共670萬畝，但31個省(區(qū)、市)全年用地需求總計就達到1616萬畝，31個省(區(qū)、市)普遍反映，供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預計將達120萬畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，但國家建設(shè)用地指標卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅決執(zhí)行國家的建設(shè)用地指標政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設(shè)用地指標，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國務院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災、環(huán)評、文物保護等多個部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會中，商機稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個租地合同，干起來再說。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉(zhuǎn)用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實踐已經(jīng)證明，這種制度的實踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實行土地用途管制、落實最嚴格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進入21世紀以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標又嚴格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護率，建設(shè)用地的預留指標過少，其結(jié)果導致土地資源實際的合理配置需要與嚴格的規(guī)劃制度差生了強烈的沖突，最終導致建設(shè)用地供需嚴重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動

從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外無限擴大建設(shè)用地規(guī)模，同時也可以逃避本應該向國家繳納的有關(guān)稅費，并不履行耕地占補平衡法定義務，因而，這類“以租代征”可以極大地促進地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。

對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠遠低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實灰色收益的實際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟發(fā)展和耕地資源的保護，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會上造成很多嚴重的社會問題。對于國家來講，經(jīng)濟的發(fā)展和耕地資源的保護絕對不可能成為國家管理的最終目的，因為國家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護耕地而保護耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實現(xiàn)個人權(quán)利，充分享有個性自由。現(xiàn)代法治國家普遍認可的政治文明強調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過行使公權(quán)力來最大限度地保障人民的人格尊嚴、政治自由和增進人民的物質(zhì)利益及社會福利，從而最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應當看它是否有利于實現(xiàn)個人的人格尊嚴和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟實體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實情況下，國家GDP的公平享有遠比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應當以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進入建設(shè)用地市場

盡管很多學者認為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地必須經(jīng)過國家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實行土地征收并給與補償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進入土地市場，實際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)的主要價值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來，才能真正為農(nóng)民帶來財富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農(nóng)村居民點建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計算的話，僅此一項農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進入市場，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進入市場，是一種對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標準，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當然，國家限制集體土地自由進入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉(zhuǎn)用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟全球化、一體化的現(xiàn)代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務全部交由農(nóng)民來承擔，卻不讓農(nóng)民享有相對應的權(quán)利，顯然是一種對農(nóng)民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒有憲法基礎(chǔ)，又違背社會公正，應當考慮進行相應的修改，許可集體土地自由進入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對政府實行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權(quán)利應當載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應當和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實現(xiàn)自我的人格尊嚴權(quán)。因此，土地利用應當充分尊重被征地農(nóng)民的意見，至少給他們一個適當?shù)?、能夠自由表達自己意愿的平臺，從而實現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應當向社會公開，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導性的，并沒有規(guī)定相應的實施制度，因而其實際意義并不是很大。四是私力救濟權(quán)?，F(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實踐來看，這三種權(quán)利保障方式的實際效果都不是很理想。因此，應當充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應該事事都由政府來代替農(nóng)民來進行維權(quán)。

（四）鼓勵中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過市場交易的方式來完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權(quán)利為標準來思考當前的國家建設(shè)用地管理制度，就會發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實生活中的確存在很多手段更有利于實現(xiàn)公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項目的建設(shè)；也可以通過市場交易的方式直接從農(nóng)民手中購買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個?。ㄊ小^(qū)） 的19個城市啟動了征地制度改革試點，一些地方試點性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進城務工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟組織復耕，集體經(jīng)濟組織發(fā)給該農(nóng)民相應的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進入土地市場進行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟組織[7]。當然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎(chǔ)，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換?！碑斎唬@些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權(quán)異常強大、公民權(quán)非常薄弱的社會歷史背景之下進行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因為顧及太多，而不允許探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠都不會成熟。

注釋：

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實應該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

參考文獻：

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[3]翟.國土部公布供地調(diào)研報告各地用地需求高漲多省反映供地指標僅滿足三成[N].京華時報,2011-04-09.

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[5]劉維新.土地二元產(chǎn)權(quán)體制：“以租代征”、“小產(chǎn)權(quán)房”久禁不止的癥結(jié)[J].北京房地產(chǎn)，2008(4):72-73.

[6]楊世建.目的平等不是憲法平等的全部[N].法制日報，2009-11-24.

[7]程維.黃奇帆談重慶戶改核心：用地票流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地[N].第一財經(jīng)日報，2010-11-04.

[8]周遠征.重慶地票調(diào)查：失地農(nóng)民收益有限[N].中國經(jīng)營報，2011-07-23.

A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)