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近年來，市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得了較快的發(fā)展，土地流轉也呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴大、流轉形式多樣、多種組織參與的特點。為了全面掌握全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作情況，加速推進市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，市統(tǒng)計局組織課題組深入全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處及市直有關部門單位，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作進行了專題調(diào)研。

一、市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀及成效

市位于省中部，總面積2011平方公里，人口91.5萬，下轄3鄉(xiāng)15鎮(zhèn)4個街道辦事處。共有708個行政村，8040個村民小組，農(nóng)村土地承包戶223547戶，農(nóng)村承包人口767865人，承包耕地面積為678652畝。近年來，市的農(nóng)村土地流轉工作有了較好較快的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市農(nóng)村土地流轉面積近18.2萬畝。其中耕地流轉面積64734畝，占耕地總面積的9.54%，涉及農(nóng)戶5.2萬戶，占總農(nóng)戶的23.3%。承包方式以轉包、租賃、轉讓為主。

市農(nóng)村土地流轉在土地的合理有效利用，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟建設上，發(fā)揮了十分重要的作用。同時也帶來了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一些新變化，取得了一定的成效：

1、促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。通過土地流轉，把零星的土地從農(nóng)民手中集中連片，進行適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展規(guī)模特色產(chǎn)業(yè)，促進了土地、資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，實現(xiàn)了土地資源的充分利用。

2、推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制的創(chuàng)新。主要是通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，采用“公司+基地”、“合作社+基地”的模式，與農(nóng)民簽訂流轉合同，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

3、提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和土地利用率。土地流轉促進了農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)田水利基本建設。

4、促進了農(nóng)村剩余勞動力的合理轉移。通過土地流轉，打破了一家一戶封閉式的經(jīng)營格局，使土地逐步轉向種田大戶，既提高了土地的集約化程度，又解放了大批農(nóng)業(yè)勞動力，使許多農(nóng)民可以離開土地安心外出務工經(jīng)商，轉向二、三產(chǎn)業(yè)，從而優(yōu)化了農(nóng)村勞動力就業(yè)結構，促進了農(nóng)民轉移就業(yè)。

5、增加了農(nóng)民收入。農(nóng)民通過土地流轉，既可以獲得流轉收入，還可以騰出手來從事其他工作，有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入，或通過就近在流轉的生產(chǎn)基地務工賺取工資收入。

二、當前市農(nóng)村土地流轉中存在的主要問題

1、土地流轉的行為不規(guī)范。一是土地流轉存在隨意性和不穩(wěn)定性。許多流轉特別是農(nóng)戶之間的流轉都沒有建立穩(wěn)定的流轉關系，流轉期限短。除林地流轉期限較長以外，以轉包為主的農(nóng)戶間的耕地流轉，期限一般1—3年，有的更短。二是流轉無合同或合同不規(guī)范。大部分地方土地流轉都沒有合同，特別是水田流轉通常用口頭協(xié)議的方式進行私下流轉，即使有合同，也存在權利義務表述不清、利益分配不規(guī)范等不完善之處，這種情況極易造成土地承包關系混亂，形成土地流轉糾紛隱患。

2、鄉(xiāng)村兩級中介組織和管理服務機構功能不健全。對于農(nóng)村土地流轉僅僅停留在一般性的引導管理上，缺乏對農(nóng)村土地流轉的有效管理和服務，農(nóng)戶自發(fā)土地流轉占相當比重。特別是在邊遠地區(qū)，多數(shù)農(nóng)戶土地流轉發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，有些是被動流轉，因無力耕種，談不上精耕細作，導致土地質量下降。

3、政策宣傳和扶持力度還有待進一步加強。主要是農(nóng)村土地承包政策宣傳教育沒有跟上來，農(nóng)民思想認識不足，心存疑慮。部分農(nóng)民怕土地流轉會失去承包權，影響自己的利益。因此，寧可粗放經(jīng)營，甚至撂荒、棄耕，也不愿意將土地流轉出去。另外，由于市就土地流轉還沒有出臺具體的指導意見和扶持政策，因此，鄉(xiāng)村基層干部沒有把土地流轉工作納入重要議事日程，去正確引導農(nóng)民依法有序流轉。

三、當前制約市農(nóng)村土地流轉的主要因素

1、土地分散經(jīng)營制約著土地流轉。由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊。劃分土地時以及后來的幾次小調(diào)整留下的種種弊端，嚴重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。市人均耕地僅0.85畝，而且每戶的承包土地相對分散。這種土地的分散經(jīng)營，要轉為集中規(guī)模經(jīng)營，由于涉及的農(nóng)戶多，農(nóng)戶之間的思想認識不一致，嚴重制約了土地的有序流轉，影響了土地規(guī)模效益的發(fā)揮。

2、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉。農(nóng)村土地對于農(nóng)民來說，普遍具有社會保障和就業(yè)兩大功能。這就決定了農(nóng)民把土地作為命根子來看待，不愿輕易離開土地。他們認為，有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以返鄉(xiāng)種田，心里踏實。同時，由于目前城鎮(zhèn)化水平較低，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移空間有限，以及農(nóng)民自身知識技能的儲備不足，進城就業(yè)門路窄，無法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，因此，農(nóng)民始終把土地作為自己的最后保障。有錢的不在乎土地流轉所得的收益，沒有錢的更惦戀土地。有的寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。另外，近年來國家將各種惠農(nóng)補貼直接發(fā)放給承包農(nóng)戶的發(fā)放方式，也挫傷了部分種糧戶的積極性。

3、效益價格低廉制約著土地流轉。雖然政策倡導土地要有償流轉，但是土地流轉的價格極低。造成這種現(xiàn)象的原因：一是農(nóng)業(yè)比較效益低。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，全國稻谷、小麥、玉米三種糧食的畝平均成本481.1元，以來由于生產(chǎn)資料價格大幅上漲，有的甚至成倍增長，畝均成本再次增加60—80元，畝利潤僅為185.2元，按照復種指數(shù)2計算，平均畝利潤僅為370.4元。受此影響土地流轉的價格難以提高，流轉農(nóng)戶難以獲得較高的土地收益，因此選擇粗放經(jīng)營而不流轉。二是土地流轉渠道不暢。由于缺乏信息渠道，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉市場，急于流轉土地的農(nóng)民只能低價或無償把土地轉讓給別人耕種。三是農(nóng)民土地經(jīng)營流轉價格意識淡薄。土地流轉價格不像普通商品價格那樣容易確定，且目前又沒有完整的價格評估機制，從而導致農(nóng)民價格意識淡薄。四是農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)少，帶動力不強，使得土地流轉規(guī)?；?jīng)營程度不高。而評價土地流轉的成效，一個重要的標志就是看農(nóng)民流轉土地后，通過經(jīng)營主體的集約化經(jīng)營，土地的產(chǎn)出效益比流轉前是不是提高了。有特色有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，對形成適度規(guī)模經(jīng)營有明顯的推動作用，但從調(diào)查的情況看，許多地方由于缺乏效益明顯、可持續(xù)性強的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有力支撐，農(nóng)用地需求相對較少，許多農(nóng)戶面臨著土地向何處流轉的困惑。

4、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營風險大制約著土地流轉。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營一般前期投入資金大，回籠周期長。加之缺乏配套的風險防范機制作保障，自然災害、市場波動、經(jīng)營不善等不確定因素均可導致產(chǎn)業(yè)效益降低甚至血本無歸，一旦發(fā)生這類情況就難以保障農(nóng)民的土地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩(wěn)定。另外，水田流轉對于種糧大戶也有些現(xiàn)實問題難以解決。如糧食收割后怎么曬干處理等。因此大多數(shù)流轉經(jīng)營主體對土地流轉表現(xiàn)得很謹慎，不敢輕易接手。

四、推進市農(nóng)村土地流轉的建議

1、加強土地流轉政策的宣傳和典型引導。廣泛深入地宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的政策和法律法規(guī)，使農(nóng)民對土地流轉有新的認識，改變一些農(nóng)戶寧可拋荒、不可失地的想法，解決農(nóng)戶土地流轉中的思想顧慮。幫農(nóng)民算好賬，進行流轉疏導。通過算賬，使一部分農(nóng)民將承包土地通過流轉實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。加強典型引導。積極引導農(nóng)民進行探索性示范試點，讓農(nóng)民看到土地流轉的好處后，因勢利導促進土地正常流轉。因地制宜，分類指導，根據(jù)城郊地區(qū)、交通干線沿線和邊遠地區(qū)不同的情況，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處重點抓好1—2個村的土地流轉工作，特別是在完善土地承包機制、推進土地流轉上要有所突破，為逐步在面上推開探索和積累經(jīng)驗。

2、健全鄉(xiāng)村兩級管理服務機制，規(guī)范土地流轉行為。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處農(nóng)村經(jīng)營管理部門為依托，全面建立鄉(xiāng)級土地流轉服務中心和農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁機構，各行政村都明確村主任為土地流轉信息員，有條件的村建立土地流轉服務站。積極培育規(guī)范的土地流轉有形市場，建立農(nóng)村土地流轉信息網(wǎng)絡，為農(nóng)村土地流轉搭建服務平臺，承擔農(nóng)村土地流轉政策的指導、業(yè)務咨詢，以及土地供求登記、信息、項目推介、中介協(xié)調(diào)、合同鑒證、跟蹤服務和糾紛調(diào)處仲裁等服務工作。同時各級財政要安排專項資金解決必要的服務體系建設資金和工作經(jīng)費。村級土地流轉服務站或信息員，隨時收集并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉中心報送土地流轉供求信息，參與流轉收益評估，協(xié)助土地流轉雙方簽訂土地流轉合同。通過市、鄉(xiāng)、村三級服務網(wǎng)絡的有效結合，為土地流轉提供便捷有效的服務。

3、建立扶持獎勵的優(yōu)惠政策，推進土地流轉進程。是農(nóng)業(yè)大市，如何推進土地流轉，做好“三農(nóng)”文章，政策導向是關鍵。因此建議盡快出臺政策，加大財政獎扶力度。對達到一定規(guī)模的龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作組織，按各地產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，每年安排一定的獎勵資金給予扶持和獎勵。把扶持壯大龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作組織，作為促進農(nóng)村土地流轉的一個重要抓手和有效途徑。同時還要采取多渠道扶持、多部門發(fā)力的方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化經(jīng)營。在項目建設扶持方面，要把現(xiàn)化農(nóng)業(yè)建設、移民建設、退耕還林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目重點優(yōu)先安排，引導土地有序流轉；在金融支持方面，要由農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構研究制訂關于全面推進土地承包經(jīng)營權抵押貸款的實施細則，開展承包經(jīng)營權抵押試點和流轉收入質押貸款業(yè)務，解決農(nóng)村土地流轉和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的資金投入這一瓶頸問題。

4、積極創(chuàng)造良好條件，優(yōu)化土地流轉環(huán)境。一是大力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，帶動土地適度規(guī)模經(jīng)營。要制訂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，突出發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)。進一步加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；推髽I(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，以此推動土地流轉的適度規(guī)模經(jīng)營。二是大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村剩余勞動力轉移。土地流轉和土地集約流轉將產(chǎn)生更多的農(nóng)村剩余勞動力，如不能有效解決勞動力轉移問題，勢必會影響土地流轉和農(nóng)村穩(wěn)定。因此，要通過多種形式，加大對農(nóng)民的科技素質和就業(yè)技能培訓，加大勞務輸出力度，實現(xiàn)更多的農(nóng)村剩余勞動力在外地或本地務工經(jīng)商。三是加快完善農(nóng)村社會保障體系。要逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險，完善社會救濟、社會福利、社會互助等方面的社會保障制度。從而逐步弱化土地的福利性質和社會保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能，為土地轉出者解決后顧之憂。四是建立農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的風險防范機制。積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點，建立健全農(nóng)業(yè)風險保障機制，以防范產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利因素，減少農(nóng)業(yè)受災害等原因造成的損失，為經(jīng)營者營造良好的發(fā)展環(huán)境。