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我國現(xiàn)有人口13.3億，農(nóng)村人口占8.8億。我國不僅是人口大國，而且還是農(nóng)業(yè)大國。在加速社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，如何提高農(nóng)民的社會保障水平，特別是解決好農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，是我國社會保障面臨的一個重大課題。從*市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實際來看，當(dāng)前亟待采取有效對策，改革和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀及成因

一九九二年初，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，全國各地開始推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，到一九九七年夏，全國參保農(nóng)民達(dá)8200多萬人。此后受減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等因素的影響，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷于停頓，很多地方還出現(xiàn)滑坡，現(xiàn)在全國參保農(nóng)民下降到了5400多萬人。

*市于一九九六年全面開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，當(dāng)年即覆蓋全市209個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參保農(nóng)民176600人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%，收取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費2900萬元。但是，同其他地區(qū)一樣，一九九七年七月以后，受減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等因素的影響，這項工作陷于停頓狀態(tài)。目前全市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金積累總額3700萬元，有1000人已領(lǐng)取養(yǎng)老金。參保農(nóng)民當(dāng)中繳納100元至300元者占70%，繳納數(shù)十元者占25%，繳納上千元者只占5%。由于交費數(shù)額小，而且都是一次性交費，所以現(xiàn)在已享受養(yǎng)老金的人領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)很低，多數(shù)人每月領(lǐng)取2元左右，有的人每月領(lǐng)取不到1元，每月領(lǐng)取近100元的全市只有兩人。這么低的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)對大多數(shù)人來說是起不到保障作用的。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)這種尷尬局面，雖然原因是多方面的，但主要還是政策不完善，特別是政府財政難以給參保農(nóng)民提供補(bǔ)貼造成的，以至于強(qiáng)制農(nóng)民參保沒有權(quán)威性，又激發(fā)不起農(nóng)民自愿參保的積極性。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的核心內(nèi)容是以個人交費為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持。實際情況是由于大多數(shù)村集體無力提供補(bǔ)助，幾乎全部靠農(nóng)民個人交費，性質(zhì)與商業(yè)保險區(qū)別不大。而集體有錢能夠給農(nóng)民發(fā)養(yǎng)老金的村，又不需要這種政府財政不給補(bǔ)貼的社會養(yǎng)老保險。國家政策扶持，只是給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金免征稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費可以稅前列支。這實際上還是農(nóng)民個人養(yǎng)老，稱不上社會養(yǎng)老保險。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策對農(nóng)民缺少吸引力，農(nóng)民缺乏參保熱情，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作從開始就阻力不小，更談不上可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)初國家投入大量的人力物力開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，如今卻起不到應(yīng)有的作用。眼下各級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既不能撤銷，又難以有所作為，只能“看攤守業(yè)”。出現(xiàn)此種境況當(dāng)認(rèn)真反思。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革面臨的主要困難

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革面臨的困難很多，但主要是兩大障礙：一是我國還處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，政府財政不寬裕，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金來源渠道狹窄，國家財政補(bǔ)貼少了作用不明顯，補(bǔ)貼多了會成為背不動的包袱，繳納標(biāo)準(zhǔn)低了起不到保障作用，標(biāo)準(zhǔn)高了各方面都承受不起；再是我國農(nóng)村人口基數(shù)太大，居住分散，管理難度很大。拿*市來說，該市大部分農(nóng)村是革命老區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，全市13個縣中有10個縣是國家級貧困縣，廣大農(nóng)民群眾沒有經(jīng)濟(jì)能力投入養(yǎng)老保險，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)積累很少或沒有積累，無法為村民提供補(bǔ)助，地方財政不寬裕，難以給農(nóng)民實行補(bǔ)貼。以現(xiàn)在的物價計算，農(nóng)村年人均基本生活費需要2000元。這就意味著只有經(jīng)濟(jì)條件較好的村，農(nóng)民才有能力參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，經(jīng)濟(jì)條件中等以下特別是經(jīng)濟(jì)條件較差的村，農(nóng)民根本沒有經(jīng)濟(jì)能力參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。*市大多數(shù)農(nóng)村在山區(qū)，人口居住分散，交通不便，管理難度很大，更難以實行社會化管理服務(wù)。

農(nóng)民的保險意識還普遍比較淡薄也是一個不可忽略的問題?，F(xiàn)在農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的認(rèn)識，比10年前普遍提高了很多，凡是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有所了解的人，都說農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是好事，應(yīng)該搞，他們希望政府給予補(bǔ)貼，把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險再開展起來。村干部和有文化見過世面的人，認(rèn)識程度更高一些。這部分人約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村總?cè)丝诘?5%。但是大多數(shù)農(nóng)民因文化程度低，收入低，見識少，還是只顧眼前，不大考慮養(yǎng)老問題。這部分人約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村總?cè)丝诘?0%。還有少數(shù)文盲農(nóng)民只知日常生活，根本不懂得什么是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。這部分人約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村總?cè)丝诘?0%。也有個別精明的人對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金利率下調(diào)，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)降低頗有意見，認(rèn)為當(dāng)初不如買人壽保險。原因是一九九六年開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金年利率是12%，一九九七年以后連續(xù)下調(diào)，現(xiàn)在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金年利率是2.5%，下調(diào)幅度過大，他們對此想不通。這部分人主要是離職老村干部，約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村總?cè)丝诘?%。

三、關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的設(shè)想

社會保險是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個歷史階段的產(chǎn)物，是維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這個歷史階段的特征是廣大群眾雖已解決溫飽問題，但還未達(dá)到富裕程度，個人抵御衰老、疾病、災(zāi)害等風(fēng)險的能力仍然較低。我國現(xiàn)在處于社會主義初級階段，正是需要加強(qiáng)社會保險的歷史時期。隨著農(nóng)村人口老齡化程度的提高和土地養(yǎng)老功能的降低，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的重要性和迫切性日趨明顯?，F(xiàn)在我國農(nóng)村80%多的老年人因個人沒有儲蓄和養(yǎng)老金而完全依靠子女撫養(yǎng)，生活比較艱難。國家應(yīng)盡快采取有效措施解決當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作中存在的問題，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作走上健康發(fā)展的軌道。

二○○六年中共中央一號文件《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革取向正確與否，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革能否成功的關(guān)鍵。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革要充分考慮我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，社會和經(jīng)濟(jì)狀況等因素。進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的思路不能僅僅停留在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題上，要上升到以構(gòu)建農(nóng)村和諧社會，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，控制人口增長，提高人口素質(zhì)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的高度，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。這里，粗略談幾點對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革取向的思考：

1、制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新政策，重構(gòu)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。

現(xiàn)在，再次推開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的主要問題是沒有新政策。國家現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，還是一九九二年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，經(jīng)過十多年的發(fā)展，已明顯不適應(yīng)當(dāng)今形勢的要求。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是涉及到廣大農(nóng)民群眾根本利益，政策性極強(qiáng)的工作，這么重大的事情，只能由國家出臺新政策，不能由地方政府各搞一套，更不應(yīng)當(dāng)長期停滯不前。

根據(jù)我國還處在社會主義初級階段，農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，區(qū)域間發(fā)展不平衡，國家財政不夠?qū)捲５默F(xiàn)實情況，新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式應(yīng)為多層次混合式。個人自助、社會互助、政府扶助相結(jié)合。保障水平宜適中，不可過高或過低。過高各方面負(fù)擔(dān)過重，也沒有必要，過低則起不到應(yīng)有的保障作用。設(shè)計新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式時，可以先設(shè)定養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費基數(shù)。養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的下限不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，上限不高于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY。養(yǎng)老保險費繳納按照國家、集體、個人合理分擔(dān)的原則，根據(jù)實際情況確定分擔(dān)比例。繳費年齡段18周歲至60周歲，繳費年限不得少于15年，繳費年限滿15年即可享受退休待遇。繳費方式以年交為主，對參保時年齡較大和欠費者應(yīng)當(dāng)允許補(bǔ)交，只要補(bǔ)交夠相當(dāng)于繳費15年的基金積累總額就可以享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。根據(jù)平均壽命女性高于男性的實際情況和男女平等的原則，退休年齡不分男女均為60周歲。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金設(shè)統(tǒng)籌和個人兩個賬戶，財政補(bǔ)貼和社會捐助部分計入統(tǒng)籌賬戶，個人繳納和集體補(bǔ)助部分計入個人賬戶。個人賬戶可以繼承。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革時已到退休年齡的人員，可將財政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助直接計入養(yǎng)老金給他們發(fā)放，并且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于未退休人員。以5億人參保、年人均繳納120元計算，設(shè)想中央財政每年拿出50億元，給每人補(bǔ)貼10元，地方財政每年拿出150億元，給每人補(bǔ)貼30元，村集體每年給每人補(bǔ)貼40元，個人每年繳納40元，這樣多方籌集資金，各方面都不會負(fù)擔(dān)過重，也能顯現(xiàn)出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的優(yōu)越性，激發(fā)起廣大農(nóng)民群眾的參保熱情，進(jìn)而真正建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

近幾年有些地方政府積極探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革，出臺了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險等地方政策，國家在進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革中，可借鑒其中成功的做法。

2、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)，理順農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制。

工欲善其事，必先利其器。做好任何工作都必須建立在具有嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和訓(xùn)練有素的專業(yè)隊伍之基礎(chǔ)上。要成功進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革，必須首先將各級農(nóng)村社會保險機(jī)構(gòu)健全起來。國家應(yīng)當(dāng)將目前各級政府的農(nóng)村社會保險機(jī)構(gòu)作一次徹底的整編，統(tǒng)一名稱，統(tǒng)一行政編制。責(zé)令那些農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作仍未移交勞動保障部門的地方立即移交，消除交叉管理現(xiàn)象。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大量地基礎(chǔ)工作主要靠基層來做，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保險機(jī)構(gòu)尤為重要。同時搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，選派高素質(zhì)人員從事這項工作。

3、多元化籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金。

社會保險要社會化，以后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不僅養(yǎng)老金發(fā)放要社會化，養(yǎng)老保險費籌集也要社會化，在財政、單位、個人共同籌集的基礎(chǔ)上，還得挖掘社會潛力，利用社會募捐、慈善等形式籌集資金，充分發(fā)揮社會互助功能。

4、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理制度。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金縣級管理安全性較差，應(yīng)取消縣級的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理權(quán)，由部、省和省轄市的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)管理。不可不切實際地追求基金增值高標(biāo)準(zhǔn)，要規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值標(biāo)準(zhǔn)隨銀行同期存款利率浮動，取消基金增值標(biāo)準(zhǔn)高于銀行同期存款利率那種違反金融政策的做法。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金現(xiàn)在的運營渠道只能是存銀行和買國債。因國債的發(fā)行數(shù)額和時間是靈活不定的，所以操作難度極大。唯一的辦法就是存銀行，拿銀行的存款利率與農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)對比計算，虧損是必然的。雖然由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險周期長，目前已領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)較少，短期內(nèi)不會出現(xiàn)收不抵支的問題，但是長此下去隱患極大。如果這種狀況一直延續(xù)下去，可以預(yù)言，二十年后隨著領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的激增，農(nóng)?；鸬奶潛p問題將會非常嚴(yán)重。國家應(yīng)當(dāng)為農(nóng)?；痖_辟幾種穩(wěn)妥可靠的運營渠道，以保證農(nóng)?；鸱€(wěn)定增值?？梢栽试S專業(yè)銀行為農(nóng)保基金辦理協(xié)議存款業(yè)務(wù)，使農(nóng)保基金高息存款合法化。也可以優(yōu)先為農(nóng)?；鹛峁└鞣N債券，或?qū)檗r(nóng)?；鸢l(fā)行利率優(yōu)惠的特種定向國債。還可以允許適量的農(nóng)?；疬M(jìn)入國家固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域。

5、加快立法進(jìn)度，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法制化。

對《社會保險法》進(jìn)行修改和充實，增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條款，把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險納入法定范圍，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險一樣，步入法制化、制度化的軌道。

6、用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。

是否有條件建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，什么樣的地方算是具備了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件，要具體情況具體對待，正確界定。過去有一種傾向，就是主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來界定，再直觀地說就是以農(nóng)民年人均純收入多少來界定。這種觀點片面性較大。理論界及政界往往強(qiáng)調(diào)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件，卻忽略了更為重要的一面：國家和社會需要。顯而易見，那些生活很富裕，福利很高，經(jīng)濟(jì)條件很好的農(nóng)村，實行社會養(yǎng)老保險已不是當(dāng)務(wù)之急。無論從國家穩(wěn)定還是社會和諧來講，現(xiàn)在最需要建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。中央財政應(yīng)劃出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項資金，加大轉(zhuǎn)移支付力度，對中西部地區(qū)適當(dāng)傾斜，扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)順利進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。社會保險實際上也是一種再分配，我國地廣人多，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，國家應(yīng)當(dāng)充分利用社會保險這種均衡機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革步伐，城市反哺農(nóng)村，富裕地區(qū)反哺貧困地區(qū)，以縮小區(qū)域間的差別，促進(jìn)社會和諧，使國家長治久安。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項千秋大業(yè)，前進(jìn)道路上必然會出現(xiàn)這樣那樣的困難。我們必須樹立這樣一種堅定信念，那就是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會發(fā)展趨勢，是符合廣大農(nóng)民群眾根本利益的，只要政策好，政府大力抓，這項事業(yè)就會健康穩(wěn)步地發(fā)展起來，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大事業(yè)中發(fā)揮出巨大作用。