內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書(shū)樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書(shū)改革應(yīng)該遵循判決書(shū)的固有規(guī)律，以對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對(duì)行政判決書(shū)進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書(shū)的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書(shū)、民事判決書(shū)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在文書(shū)結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫(xiě)作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書(shū)的基本法律價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書(shū)是人民法院對(duì)行政案件審理終結(jié)后就實(shí)體問(wèn)題做出的書(shū)面處理決定，行政判決書(shū)樣式是由最高人民法院頒布實(shí)施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書(shū)樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對(duì)行政判決書(shū)又提出了新的要求。本文從行政判決書(shū)改革的角度，結(jié)合存在的問(wèn)題，圍繞對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書(shū)結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書(shū)立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書(shū)的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對(duì)判決書(shū)的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門(mén)對(duì)民事判決書(shū)的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書(shū)的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書(shū)、刑事判決書(shū)的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書(shū)”三個(gè)字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項(xiàng)，而非為了規(guī)范判決書(shū)的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中有幾處提到了“行政判決書(shū)”（如第83條、第85條），旨在說(shuō)明行政判決書(shū)的效力，并且是同“行政裁定書(shū)”、“行政賠償判決書(shū)”、“行政賠償調(diào)解書(shū)”捆綁在一起的規(guī)范，并非對(duì)行政判決書(shū)內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書(shū)缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書(shū)的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國(guó)所特有，但由于特殊的國(guó)情條件、歷史文化造就了中國(guó)式的行政副職。那么在當(dāng)今中國(guó)真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國(guó)內(nèi)外管理研究成果和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各級(jí)行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點(diǎn)，我們可以看到：1）中國(guó)政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級(jí)政府或一個(gè)管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競(jìng)爭(zhēng)白熱化的形勢(shì)下，中國(guó)政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來(lái)看，中國(guó)的行政管理者并未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實(shí)踐中摸索成才，可見(jiàn)還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來(lái)看，中國(guó)的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開(kāi)始，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識(shí)技能的公務(wù)員在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，中國(guó)從國(guó)務(wù)院到縣級(jí)政府均直接管轄著數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)工作部門(mén)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級(jí)行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級(jí)政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對(duì)被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問(wèn)題；另一方面，對(duì)于管轄數(shù)量過(guò)多的政府部門(mén)與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過(guò)設(shè)置行政副職來(lái)協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問(wèn)題。

（二）從同西方國(guó)家的比較中看副職

一、改革背景

政府機(jī)構(gòu)改革并非是改革開(kāi)放后才進(jìn)行的，而是從建國(guó)以來(lái)一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開(kāi)放前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)是與當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)背景的變化分不開(kāi)的。但其改革過(guò)程中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的思考，政府管理職能和管理方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變，更沒(méi)有制度的保障，只是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行權(quán)力的上下左右移動(dòng)，使得政府機(jī)構(gòu)改革擺脫不了這三個(gè)“循環(huán)圈”：人員的“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”，權(quán)力的“上收—下放—再上收—再下放”，機(jī)構(gòu)的“合并—分開(kāi)—再合并—再分開(kāi)”，這種狀況使政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微。

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)是一個(gè)歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。至1981年底，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個(gè)，達(dá)到歷史最高峰。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1982年提出了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這次改革各級(jí)政府機(jī)構(gòu)普遍地調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了干部“四化”原則，開(kāi)始打破領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，撤并了一些重疊的機(jī)構(gòu)。

1993年3月，八屆人大一次會(huì)議再次提出了機(jī)構(gòu)改革。1998年，一場(chǎng)世紀(jì)之交的更大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，在九屆人大一次會(huì)議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方裁減機(jī)構(gòu)之多，分流人員之眾，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減少了11個(gè)。

2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)的改革，建設(shè)一個(gè)更具服務(wù)性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學(xué)者的意見(jiàn)，提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)、服務(wù)政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中取得的。

一、緊密結(jié)合廣州司法行政工作進(jìn)入破解難題階段的實(shí)際推動(dòng)各項(xiàng)工作科學(xué)發(fā)展，要著眼于牢固樹(shù)立社會(huì)主義法治理念的高度，加快推進(jìn)全系統(tǒng)創(chuàng)新體系的建立

在多次組織學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中，我深刻認(rèn)識(shí)到，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力點(diǎn)在于一個(gè)“真”字。就是對(duì)于廣州司法行政工作發(fā)展進(jìn)程中遇到的這些問(wèn)題和矛盾要實(shí)事求是地應(yīng)對(duì)，不能回避，時(shí)間拖得越長(zhǎng)，就會(huì)越積越多，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越高，解決問(wèn)題的成本就會(huì)越大。當(dāng)前，廣州律師工作、勞教工作、公證工作、法律宣傳等工作都不同程度地面臨著制約發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題，廣州司法行政工作進(jìn)入破解發(fā)展難題的關(guān)鍵時(shí)刻。破解這些難題，當(dāng)然不能用過(guò)去的老觀念、土辦法，關(guān)鍵要盡快在全系統(tǒng)內(nèi)部培育一種創(chuàng)新文化，建立一套行之有效的創(chuàng)新體系。為此，在年初謀劃工作發(fā)展時(shí)，我就提出，全市司法行政工作的主旋律是，“創(chuàng)新、管理、規(guī)范、發(fā)展”，提出了要在全系統(tǒng)內(nèi)建立一套包括“戰(zhàn)略創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和文化創(chuàng)新”的創(chuàng)新體系。在這個(gè)問(wèn)題上，要防止兩個(gè)錯(cuò)誤的傾向，一個(gè)是急于求成，不要指望這個(gè)體系在一年半載就能夠建立，我們的計(jì)劃是用五年左右的時(shí)間；一個(gè)是教條主義，要堅(jiān)決克服“照抄照搬”的現(xiàn)象，注重搞好結(jié)合，體現(xiàn)廣州的實(shí)際，突出廣州的特色。比如，廣州律師業(yè)的發(fā)展方向，就不能照搬照抄北京、上海的模式，一味追求規(guī)模化。北京是政治中心，上海是外貿(mào)中心，在地緣優(yōu)勢(shì)上廣州沒(méi)法和他們比。但我們也有自己的特色，要做出自己品牌。

首先要在工作定位上實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略創(chuàng)新。要推動(dòng)全系統(tǒng)都樹(shù)立一種觀念，就是廣州司法行政工作不能簡(jiǎn)單看作是一個(gè)副省級(jí)城市的職能工作，而是要努力打造圍繞全市中心工作、帶動(dòng)全省、輻射華南乃至全國(guó)的司法行政工作品牌。比如在對(duì)基層司法所定位思考上，我提出要以提高基層履行職能的能力作為體制創(chuàng)新的突破口，著眼于構(gòu)建完整的基層司法行政體制，通過(guò)激發(fā)活力，催生活力，使各級(jí)基層司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)融入到基層黨委政府的中心工作中，在人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法制宣傳等領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越大的作用。今年，借市委大力加強(qiáng)基層“兩所一庭”政權(quán)建設(shè)的東風(fēng)，我們積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，全面落實(shí)了司法所“三年規(guī)劃”建設(shè)的資金，到年底基本上可以完成全市164個(gè)司法所建設(shè)達(dá)標(biāo)任務(wù)。

重點(diǎn)要在執(zhí)法執(zhí)業(yè)上牢固樹(shù)立社會(huì)主義法治理念。比如勞教工作，我們就要求要突破就場(chǎng)所安全講安全的歷史工作思路，逐步在全勞教系統(tǒng)隊(duì)伍中樹(shù)立包括隊(duì)伍安全、執(zhí)法安全、經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的“大安全”理念。

又比如律師工作。這些年來(lái)，一些律師也包括一些從事律師管理工作的同志，在執(zhí)業(yè)理念和管理觀念等方面產(chǎn)生了一些模糊認(rèn)識(shí)。有的同志片面認(rèn)為律師法律服務(wù)是一種單純的法律業(yè)務(wù)活動(dòng)，忽視其固有的政治屬性，在律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)要堅(jiān)持法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的問(wèn)題上不明確、不堅(jiān)定；有的同志盲目地以為律師法律服務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，忽視其法律職業(yè)性和社會(huì)性、公益性，在律師工作的功能定位、為誰(shuí)服務(wù)、如何服務(wù)等問(wèn)題上存在商業(yè)化、功利化傾向；有的同志錯(cuò)誤提出律師是自由職業(yè)者，忽視其社會(huì)主義法律工作者的本質(zhì)屬性，在隊(duì)伍建設(shè)、法律服務(wù)監(jiān)管等問(wèn)題上存在認(rèn)識(shí)偏差；有的同志簡(jiǎn)單照搬別國(guó)做法，忽視國(guó)情，在吸收借鑒外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)律師制度的問(wèn)題上，存在簡(jiǎn)單拿來(lái)的思想和心理。這些都在一定程度上對(duì)廣州律師工作的發(fā)展產(chǎn)生了影響。事實(shí)上，我國(guó)律師制度是社會(huì)主義律師制度，它所形成的理念應(yīng)該反映人類社會(huì)最先進(jìn)、最科學(xué)的思想理論成果，也就是要堅(jiān)持用發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)律師工作。社會(huì)主義法治理念是建立在馬克思主義理論基礎(chǔ)上的、反映和指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的先進(jìn)法治理念，是對(duì)馬克思主義法學(xué)理論的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新。堅(jiān)持用發(fā)展中的馬克思主義指導(dǎo)律師工作，就必須確立和堅(jiān)持社會(huì)主義法治理念在廣州律師工作中的指導(dǎo)地位。

二、緊密結(jié)合司法行政工作促進(jìn)和保障社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的實(shí)際發(fā)揮職能作用，要從著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的高度有新的思路

一、服務(wù)和保障“平安內(nèi)蒙古”建設(shè)

（一）進(jìn)一步做好強(qiáng)制隔離戒毒工作。

要堅(jiān)持把強(qiáng)制隔離戒毒工作作為新時(shí)期司法行政工作重點(diǎn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作職能、工作理念和管理方式方法，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持以教育矯治為宗旨，以提高戒治質(zhì)量為中心，充分發(fā)揮強(qiáng)制隔離戒毒職能作用，促進(jìn)社會(huì)治安穩(wěn)定。結(jié)合戒毒工作新的職能定位和區(qū)內(nèi)外戒毒形勢(shì)，準(zhǔn)確把握和深刻理解當(dāng)前的新任務(wù)、新要求，積極探索、大膽創(chuàng)新、不斷總結(jié)，進(jìn)一步完善戒毒管理模式，綜合運(yùn)用管理教育、戒毒治療、心理治療和身體康復(fù)訓(xùn)練等措施，科學(xué)教育和挽救戒毒人員，有效提高戒斷率、降低復(fù)吸率和案發(fā)率。

（二）進(jìn)一步做好特殊人群管理工作。

要堅(jiān)持和完善黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門(mén)組織實(shí)施、相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合、社會(huì)力量廣泛參與的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確保社區(qū)矯正安全穩(wěn)定。大力加強(qiáng)社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)，健全社區(qū)矯正接收、管理、考核、獎(jiǎng)懲、解除矯正等各環(huán)節(jié)制度，統(tǒng)一工作基本流程，規(guī)范監(jiān)管審批和警告、提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理，防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪。建立適合社區(qū)服刑人員的社區(qū)服務(wù)基地和教育基地，抓好思想、法制和社會(huì)公德教育，幫助社區(qū)服刑人員認(rèn)罪悔罪，樹(shù)立正確的價(jià)值觀，自覺(jué)遵紀(jì)守法。積極推動(dòng)把社區(qū)矯正工作納入社會(huì)管理服務(wù)工作體系，完善和落實(shí)各項(xiàng)幫扶政策，協(xié)調(diào)解決社區(qū)服刑人員的就業(yè)、就學(xué)、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題，為他們?nèi)谌肷鐣?huì)創(chuàng)造條件。

二、服務(wù)和保障“法治內(nèi)蒙古”建設(shè)

一、人本主義的含義

1.馬克思主義的科學(xué)人本觀

馬克思主義經(jīng)典著作中沒(méi)有直接使用過(guò)“以人為本”這個(gè)概念，但馬克思、恩格斯決不否認(rèn)人本主義的思想，只不過(guò)在他們那里，賦予了和資產(chǎn)階級(jí)人本主義價(jià)值觀所不同的科學(xué)內(nèi)涵，他們根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的人類社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，吸收了包括人本主義思想的合理因素在內(nèi)的人類文化的精華，明確提出了人民群眾是社會(huì)歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的決定力量等重要論斷，并賦予人本主義以嶄新的內(nèi)涵。馬克思說(shuō):“共產(chǎn)主義，作為完成了的自然主義，等于人本主義，而作為完成了的人本主義，等于自然主義，它是人和自然之間、人和人之間的矛盾的真正解決，是存在和本質(zhì)、對(duì)象化和自我確證、自由和必然、個(gè)體和類之間的斗爭(zhēng)的真正解決?！敝园压伯a(chǎn)主義等同于人本主義，那是因?yàn)楣伯a(chǎn)主義社會(huì)是“以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式”?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展是整個(gè)馬克思主義的基本思想。這種發(fā)展是人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”。可見(jiàn)，在馬克思那里，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)是人自由而全面發(fā)展的前條件，人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的真正目的。資本主義的人本主義是建立在抽象的人性基礎(chǔ)之上的，在這種制度下，工人的發(fā)展只能是片面的、畸形的發(fā)展，生產(chǎn)力是根本原因，而生產(chǎn)關(guān)系則是直接原因。資本主義人剝削人的生產(chǎn)關(guān)系不可能是人獲得全面的發(fā)展，只有改變其生產(chǎn)關(guān)系，廢除私有制，使社會(huì)全體成員得到全面發(fā)展。這樣，馬克思在揭露資本主義的人本主義價(jià)值的虛偽性的同時(shí)，確立了“全面而自由的發(fā)展”觀，為人本主義注入科學(xué)的內(nèi)涵。同時(shí)也確立了以全人類都得到自由解放和一切人都獲得全面發(fā)展為目標(biāo)的科學(xué)共產(chǎn)主義信仰和理想。

2.人本主義在我國(guó)行政管理中的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，公平、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則的深入人心，個(gè)人的價(jià)值開(kāi)始越來(lái)越被顯現(xiàn)出來(lái)，個(gè)人的利益和需求開(kāi)始為社會(huì)越來(lái)越重視，人本主義的價(jià)值開(kāi)始回歸并滲透到各個(gè)領(lǐng)域。直到十六大以后我們黨確立“以人為本”的執(zhí)政理念，特別是十六屆三中全會(huì)提出了“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，使得人本主義思想重現(xiàn)光芒，成為一種人們認(rèn)可并得到重視的社會(huì)基本價(jià)值。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)的幾次大的行政改革特別是2003的改革在很多方面和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著人本主義價(jià)值的取向2。一些有違人本主義的法律、規(guī)定的條文被廢除，比如城市收容制度;而與此同時(shí)一些體現(xiàn)著人本主義價(jià)值的新的制度開(kāi)始出臺(tái)，比如，新的信訪條例就有很多人性化的規(guī)定，再如城市拆遷條例的出臺(tái)等等。政府的很多設(shè)施建設(shè)開(kāi)始體現(xiàn)出人文關(guān)懷，政府的執(zhí)法手段開(kāi)始逐步擯棄簡(jiǎn)單粗暴而向耐心的溝通和依法方向發(fā)展。

雖然如此，但不可否認(rèn)的是，我們的行政管理還沒(méi)有發(fā)展到人本管理，并且在一些方面還存在著突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在:首先，人本主義的思想和理念并沒(méi)有貫徹到所有的行政管理人員，相反，傳統(tǒng)的甚至是封建的官僚行政理念還有很大市場(chǎng)，“官本位”的思想還比較嚴(yán)重。表現(xiàn)在不惜犧牲個(gè)人和人民的利益大搞政績(jī)工程，大樹(shù)官位形象，存在著嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象和嚴(yán)重的形式主義。有些官員為了GDP增長(zhǎng)，不惜掠奪資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境，根本不考慮子孫后代的發(fā)展和生存，這是典型的與人本主義相對(duì)立的“物本位”表現(xiàn)。其次，效率與公平的關(guān)系處理不好。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)發(fā)展越來(lái)越不平衡，差距有越拉越大的趨勢(shì)，特別是城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。社會(huì)分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重，高收入和低收入的差距越來(lái)越大，嚴(yán)重的貧富懸殊已經(jīng)使得一部分人的生活除了問(wèn)題，這與人本主義思想是嚴(yán)重背離的。究竟是效率優(yōu)先兼顧公平，還應(yīng)該是兼顧效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法規(guī)中還存在著不符合人本主義思想甚至相抵觸的條文，比如城鄉(xiāng)的戶口管理問(wèn)題，存在著很多不公平甚至是對(duì)農(nóng)民歧視的現(xiàn)象，不平等就不可能落實(shí)人本主義思想。第四、政府的管理手段尤其是執(zhí)法手段過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，甚至有些時(shí)候個(gè)別現(xiàn)象缺少人道主義。還存在著嚴(yán)重傷害人們利益和傷害人們感情的執(zhí)法情景，這些不僅缺少起碼的人文關(guān)懷，還嚴(yán)重干擾著人本主義思想的實(shí)施。這些問(wèn)題表明，我國(guó)的行政管理里人本管理還有很大的差距，迫切要求我們?cè)谛姓母镏腥ヂ鋵?shí)人本主義思想。

一、政府體育行政職能的含義

(一)現(xiàn)代政府行政理念的轉(zhuǎn)變

當(dāng)今社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，必然會(huì)影響同一時(shí)期的行政法及行政法學(xué)的發(fā)展。“行政法在任何時(shí)候都是與當(dāng)時(shí)流行的國(guó)家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”［3］。在21世紀(jì)，占主導(dǎo)地位的行政理論是服務(wù)行政理論，管制行政理論已被取代，理論基礎(chǔ)的變化決定了政府職能將會(huì)得到全面發(fā)展。新的公共服務(wù)理論理念的引入，使我國(guó)政府行政管理從過(guò)去的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新的公共服務(wù)理論要求政府:其一，政府的職能從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，服務(wù)的對(duì)象是“公民”，而不能理解為“顧客”，是主動(dòng)關(guān)注公共利益具有一定權(quán)力的公民;其二，社會(huì)管理主體由單一走向多元，政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經(jīng)濟(jì)型為主轉(zhuǎn)變;其三，多種社會(huì)公共服務(wù)供給方式的公共服務(wù)體系的初步形成。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從管理型行政到服務(wù)型行政，管理的理念在發(fā)生轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的本質(zhì)是以公共利益為價(jià)值取向和出發(fā)點(diǎn)，所以，需要在不斷提高對(duì)服務(wù)型政府行政認(rèn)識(shí)的同時(shí)轉(zhuǎn)變政府行政職能，重新研究我國(guó)政府與公民之間的關(guān)系，確立政府的職能。

(二)現(xiàn)代政府體育行政職能的含義

政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能，它源于社會(huì)但隨著社會(huì)環(huán)境的變化而產(chǎn)生變化，是相對(duì)穩(wěn)定的一種動(dòng)態(tài)平衡。政府新的體育行政職能再生，而原有的部分職能返還給社會(huì)，通過(guò)一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程逐步形成社會(huì)體育管理需求與政府體育行政的相對(duì)平衡。政府的體育行政職能源于社會(huì)，隨著我國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化，使政府的體育行政職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前，政府的體育行政職能中有一部分要調(diào)整變化，有新增政府體育行政職能，也要減少部分政府體育行政職能，這里需要強(qiáng)調(diào)的是減少的職能由非政府體育組織承擔(dān)，但要依據(jù)非政府體育管理組織的成熟度，不能盲目地一刀切。社會(huì)環(huán)境條件好成熟度高，就釋放部分政府體育行政職能，也就是我們經(jīng)常講的，對(duì)于社會(huì)或市場(chǎng)能有效解決的，應(yīng)放給市場(chǎng)和社會(huì)。政府釋放部分體育行政職能，同時(shí)又再生了新的政府體育行政職能，這就要求政府在釋放體育行政職能的同時(shí)，要理清自身的職能，不能出現(xiàn)釋放不夠、再生過(guò)分的局面，形成行政職能沉積。具體地講就是，政府釋放了部分體育行政職能，成立了運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，其目的是釋放部分政府職能，逐步返還職能于社會(huì)，但運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心在多年的實(shí)踐中并沒(méi)有理清自身的職責(zé)，并逐步發(fā)展成“二政府”的局面，并且在項(xiàng)目的推廣方面職責(zé)不明，主要工作體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)奧運(yùn)項(xiàng)目上，而項(xiàng)目自身體育文化的發(fā)展弱化。當(dāng)今，服務(wù)行政的理念推動(dòng)我國(guó)行政法和行政法學(xué)的發(fā)展及行政觀念的革新，從而導(dǎo)致政府職能含義的變化，致使政府體育行政職能內(nèi)容需要重新界定。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、體育文化的進(jìn)步，人們對(duì)體育文化需求在不斷地增多，這就要求政府重新考慮自身體育價(jià)值取向的定位，確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，履行政府行政職能上的義務(wù)。所以，服務(wù)行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會(huì)環(huán)境的變化，體育需求增多，社會(huì)自身不能解決的問(wèn)題出現(xiàn)，就再生出必須由政府承擔(dān)的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應(yīng)該是全能的，政府要考慮自身的能力，擺正自身的位置，下放部分權(quán)力，服務(wù)公民。三是政府在確定自身能力的基礎(chǔ)上，研究公共體育服務(wù)的內(nèi)涵及供給的方式，承擔(dān)本國(guó)體育全局發(fā)展宏觀調(diào)整的重任。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府體育行政職能受政治職能的影響極大，政府體育行政職能占據(jù)了體育管理的大部分空間，也就是政府集決策與執(zhí)行于一身，這也是因?yàn)樾轮袊?guó)成立時(shí)間短，統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)自身利益的需要;但隨著今天我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)環(huán)境發(fā)生巨大的變化，就要求政府讓空間于社會(huì)，將體育管理的部分公共職能返還于社會(huì)，同時(shí)又要承擔(dān)社會(huì)產(chǎn)生的新的社會(huì)自身無(wú)法解決的職能，這是社會(huì)發(fā)展的需求。目前，我國(guó)政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于兩方面:一是調(diào)整政府體育行政與體育市場(chǎng)和體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在市場(chǎng)逐步成熟的基礎(chǔ)上，把部分權(quán)力返還給產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點(diǎn)應(yīng)該放在市場(chǎng)不能做和做不好的地方，切實(shí)把政府體育行政職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、制定體育產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范監(jiān)督體育市場(chǎng)和提供公共體育服務(wù)等方面上來(lái)，以推動(dòng)體育市場(chǎng)、體育產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。二是調(diào)整政府與非政府體育組織的關(guān)系。在非政府體育組織逐步發(fā)展成熟的過(guò)程中，逐步下放轉(zhuǎn)移部分權(quán)力，發(fā)揮非政府體育組織管理的積極性，而政府體育行政在把握全局的基礎(chǔ)上，辦好非政府體育組織自身不能解決的問(wèn)題。難點(diǎn)是如何把握社會(huì)環(huán)境條件發(fā)展的成熟度問(wèn)題。釋放政府體育行政職能需要社會(huì)條件的支撐，如果社會(huì)環(huán)境條件的成熟度把握得不好，就會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問(wèn)題，這時(shí)政府又會(huì)向社會(huì)體育領(lǐng)域伸出看得見(jiàn)的手，干預(yù)社會(huì)環(huán)境。所以體育行政職能轉(zhuǎn)變是長(zhǎng)期的問(wèn)題，總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。

二、政府體育行政職能轉(zhuǎn)變中的幾種關(guān)系

一、新公共管理的基本內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門(mén)的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說(shuō)：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)?！盵1](P7～8)這是因?yàn)?，健康而有活力的社?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。

4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開(kāi)，決策與執(zhí)行分開(kāi)；移植私營(yíng)部門(mén)的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開(kāi)發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過(guò)分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。特別是主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的重要組成部分，繼經(jīng)濟(jì)體制改革之后，以1997年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》為標(biāo)志，也開(kāi)始了市場(chǎng)化傾向的改革。然而，在媒體披露國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報(bào)告后，這一改革進(jìn)程受到了人們的質(zhì)疑。那么，究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)我國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域的改革？本文擬對(duì)一些基本問(wèn)題做出自己的回答。

一、在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國(guó)體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中一切矛盾和問(wèn)題的總根源

較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，社會(huì)就不斷積累著對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生方面的各種意見(jiàn)。如果把目前指責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)論性意見(jiàn)譬如“既無(wú)效率又不公平”的觀點(diǎn)一字不改地用在教育領(lǐng)域，也都完全合適。豈止合適，由于教育體制至今尚未改革，其高收費(fèi)、上學(xué)難、不公平方面都比醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域更嚴(yán)重。

批評(píng)醫(yī)療衛(wèi)生改革的話更適合于沒(méi)有改革的教育事業(yè)，說(shuō)明問(wèn)題的癥結(jié)不在于醫(yī)療衛(wèi)生，而在于從上個(gè)世紀(jì)50年代初期開(kāi)始的以犧牲第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為代價(jià)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃體制。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國(guó)體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的一切矛盾和問(wèn)題的總根源。所以，體制改革要解決的是這個(gè)問(wèn)題，結(jié)構(gòu)調(diào)整所要解決的也是這個(gè)問(wèn)題。

分析世界經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，在沒(méi)有政府管制的情況下，隨著生產(chǎn)力水平的提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)有一個(gè)比較協(xié)調(diào)的發(fā)展，這一情況特別表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比例有一個(gè)持續(xù)性的提高。1980年，全世界各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中第三產(chǎn)業(yè)平均占55.6%，2001年達(dá)到67.7%,其中印度為49.4%，韓國(guó)53.7%，英國(guó)71.5%，美國(guó)75.3%。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)把第三產(chǎn)業(yè)壓在一個(gè)最低點(diǎn)上,1980年僅僅占到21%。［1］根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料計(jì)算,1952-1987年，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重只有5年在30%以上。2001年，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)占當(dāng)年GDP總值的34.1%，幾乎只是世界平均水平的一半，屬于世界上第三產(chǎn)業(yè)比例最低的國(guó)家之一，僅次于尼日利亞。參考我國(guó)就業(yè)人口在三次產(chǎn)業(yè)間的比例構(gòu)成，從1980年在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人口僅占全部從業(yè)人員的13.1%的情況估計(jì)，傳統(tǒng)體制對(duì)第三產(chǎn)業(yè)抑制的程度遠(yuǎn)比我們想象的程度大得多。20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直疲軟和在低位運(yùn)行，其根本原因就是第三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)改革嚴(yán)重滯后，形成了制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。［2］

所以，加快體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，開(kāi)放包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)，是新世紀(jì)我國(guó)飛速發(fā)展的基本條件，也是解決我國(guó)當(dāng)前許多困難的具有戰(zhàn)略性和決定性的舉措。

我國(guó)的行政改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對(duì)此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對(duì)進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過(guò)程首先必須解決的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，即行政改革權(quán)問(wèn)題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問(wèn)題。不同問(wèn)題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國(guó)建國(guó)以來(lái)所進(jìn)行的多次行政改革分為3個(gè)階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院提出通過(guò)的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門(mén)的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開(kāi)始認(rèn)識(shí)到法律，特別是憲法、組織法對(duì)改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問(wèn)題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國(guó)憲法序言規(guī)定“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”。這確立了黨在行政改革過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐過(guò)程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生一系列的新問(wèn)題。因?yàn)?，黨在改革中的作用應(yīng)該是依法對(duì)行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時(shí)有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時(shí)各級(jí)黨組織也一度設(shè)立了與政府部門(mén)重疊的工作部門(mén)，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對(duì)改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)改革全過(guò)程的有效監(jiān)督，又使各級(jí)政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國(guó)實(shí)行的是黨管干部的原則，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實(shí)際上通過(guò)對(duì)干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對(duì)于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有制定相關(guān)的法律對(duì)行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無(wú)序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價(jià)值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序地運(yùn)行，勢(shì)必對(duì)人民、國(guó)家和社會(huì)構(gòu)成威脅。而我國(guó)目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無(wú)序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒(méi)有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒(méi)有明確授予行政機(jī)關(guān)對(duì)行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒(méi)有明確的規(guī)定，人大對(duì)行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國(guó)行政系統(tǒng)是由縱向不同層級(jí)和橫向不同部門(mén)的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過(guò)于單一，規(guī)定也過(guò)于原則性，因而無(wú)法對(duì)不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級(jí)偏低。我國(guó)憲法明確規(guī)定，涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國(guó)人大以基本法律的形式制定和修改。如國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項(xiàng)，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實(shí)上在國(guó)務(wù)院組織法中沒(méi)有做出類似規(guī)定。而只是由國(guó)務(wù)院了一個(gè)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，來(lái)決定此類問(wèn)題。這種立法層級(jí)顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。