一、自然壟斷產業(yè)概念及特征

傳統(tǒng)的自然壟斷是指由于生產技術具有規(guī)模經濟的特征，平均成本隨產量的增加而遞減，從而最小有效規(guī)模要求只有一個企業(yè)生產。自然壟斷產業(yè)具有以下特點：一是規(guī)模經濟非常明顯，獨家壟斷經營小于多家分散經營的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產業(yè)中的多數(shù)服務和產業(yè)是公眾所需要的基本服務，需要保證提供的穩(wěn)定性、質量的可靠性和依賴性。一個國家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產業(yè)，一般是傳統(tǒng)意義上較為典型的自然壟斷產業(yè)。

隨著建立社會主義市場經濟體制這一改革目標的確立和改革的深入，自然壟斷產業(yè)的問題日益突出，我國開始注重自然壟斷產業(yè)的改革，并取得了階段性進展。電信、電力、民航等行業(yè)在實行政企分離、政資分離、業(yè)務分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對國有經濟改革和政府職能轉變具有積極的推動作用。

二、自然壟斷產業(yè)改革必要性

自然壟斷產業(yè)容易產生的問題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經營目標雙重性導致利益難以協(xié)調。自然壟斷產業(yè)的經營者作為一個經濟實體，他的經營目標具有雙重性。一方面作為經營者他要追求經濟目標；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標。公共目標要求以較低的價格和較高的質量服務于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導致其經營性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產業(yè)的特殊性，經營者往往會利用其獨有地位，收取壟斷高價，服務質量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內在動力和外在壓力不足。自然壟斷產業(yè)大多數(shù)是國有國營的，由于體制和經營機制等方面的原因，其內在的經濟擴張與私人企業(yè)相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實際和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強管理，最大限度節(jié)約成本，提高經濟效率，改善服務質量。

壟斷產業(yè)是我國國有經濟最集中的領域。我國壟斷產業(yè)改革要解決的問題主要不是市場競爭過程中形成的經營性壟斷，而是行政體制與行政權力造成的壟斷。我國產業(yè)的行政壟斷，就其根源而言，有舊體制遺留下來的問題，但主要是在轉軌過程中形成的。從產業(yè)關聯(lián)的視角看，壟斷產業(yè)的產品和服務構成國民經濟其他部門的基本投入，壟斷產業(yè)向全社會轉嫁其低效率運營的結果，必然降低國民經濟其他產業(yè)的效率，并加劇收入分配的不公平。在經濟快速發(fā)展和經濟全球化縱深推進的新形勢下，壟斷產業(yè)能否為經濟發(fā)展提供一個低成本的平臺，事關國民經濟的總體競爭力。

一、自然壟斷與市場失靈

1890年，馬歇爾曾指出平均成本遞減的行業(yè)是不完全競爭或壟斷的，自然壟斷產業(yè)的出現(xiàn)也許是最合意的市場結構?？死撕兔桌照J為如果規(guī)模經濟足夠大，使得長期成本曲線在相應范圍內向下傾斜，僅有一家企業(yè)生存下來，自然壟斷由此產生。1982年鮑莫爾、潘扎、威利格提出如果單一企業(yè)生產所有產品的成本小于多個企業(yè)分別生產其中一種產品的成本之和，企業(yè)的成本方程就是次可加的，即使沒有規(guī)模經濟的作用，該產業(yè)仍是自然壟斷產業(yè)。

由此可見，自然壟斷的出現(xiàn)似乎是市場有效的表現(xiàn)。實際上，它卻帶來了市場難以解決的諸多問題。首先，由于自然壟斷具有龐大的網絡系統(tǒng)、大量的沉沒資本、顯著的規(guī)模經濟和范圍經濟、明顯的關聯(lián)經濟效應、普遍性的服務等五大技術經濟特征，市場失靈再所難免：在壟斷結構下，市場只能容納幾家或一家最有效率的企業(yè)。自由競爭會使被淘汰的企業(yè)，因難以收回投資而造成極大浪費，或者市場無法實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，任何企業(yè)都達不到經濟規(guī)模，還可能導致產品和服務的差別供給。其次，在自然壟斷產業(yè)里，消費者具有明顯的信息劣勢。在廠商有意隱瞞和欺詐時，有可能蒙受巨大的損失。另外，自然壟斷產業(yè)提供的產品或服務大多具有排他性但非競爭性的特點，完全由市場調節(jié)資源配置，反而會導致生產資源不足。

市場在這一領域似乎不能有效地發(fā)揮調節(jié)資源配置的作用，這就使得政府規(guī)制成為了必要。

二、政府規(guī)制的理論與實踐經驗

政府規(guī)制是政府部門依據(jù)有關法規(guī)直接對微觀經濟主體及其活動進行規(guī)范、約束和限制的行為。理論上應確立三點目標：1、提高資源配置效率。為防止高額壟斷價格造成社會福利的損失，政府須實行價格規(guī)制和投資規(guī)制，以限制壟斷企業(yè)的定價能力，將其投資回報率控制在一般市場水平。2、維護企業(yè)的規(guī)模經濟優(yōu)勢。為避免重復投資和多家企業(yè)平行競爭，政府須進行市場進入規(guī)制，保證一家最有效率的企業(yè)生產經營。3、增進社會福利。對產品和服務的質量等進行規(guī)制，扭轉消費者的信息劣勢、產品服務的生產供給難以達到最優(yōu)的局面。

提要本文主要描述我國自然壟斷產業(yè)的管制改革，以改變目前自然壟斷產業(yè)生產效率低、服務質量差和服務收費高的目標。對自然壟斷產業(yè)中的非自然壟斷性業(yè)務應放松規(guī)制，引入競爭，但前提是必須進行體制改革，做到政企分離、政資分離、業(yè)務分拆，同時進行配套一體化改革，完善立法支持，避免過度競爭。本文以電信改革為例進行分析。

一、自然壟斷產業(yè)概念及特征

傳統(tǒng)的自然壟斷是指由于生產技術具有規(guī)模經濟的特征，平均成本隨產量的增加而遞減，從而最小有效規(guī)模要求只有一個企業(yè)生產。自然壟斷產業(yè)具有以下特點：一是規(guī)模經濟非常明顯，獨家壟斷經營小于多家分散經營的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產業(yè)中的多數(shù)服務和產業(yè)是公眾所需要的基本服務，需要保證提供的穩(wěn)定性、質量的可靠性和依賴性。一個國家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產業(yè)，一般是傳統(tǒng)意義上較為典型的自然壟斷產業(yè)。

隨著建立社會主義市場經濟體制這一改革目標的確立和改革的深入，自然壟斷產業(yè)的問題日益突出，我國開始注重自然壟斷產業(yè)的改革，并取得了階段性進展。電信、電力、民航等行業(yè)在實行政企分離、政資分離、業(yè)務分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對國有經濟改革和政府職能轉變具有積極的推動作用。

二、自然壟斷產業(yè)改革必要性

自然壟斷產業(yè)容易產生的問題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經營目標雙重性導致利益難以協(xié)調。自然壟斷產業(yè)的經營者作為一個經濟實體，他的經營目標具有雙重性。一方面作為經營者他要追求經濟目標；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標。公共目標要求以較低的價格和較高的質量服務于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導致其經營性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產業(yè)的特殊性，經營者往往會利用其獨有地位，收取壟斷高價，服務質量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內在動力和外在壓力不足。自然壟斷產業(yè)大多數(shù)是國有國營的，由于體制和經營機制等方面的原因，其內在的經濟擴張與私人企業(yè)相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實際和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強管理，最大限度節(jié)約成本，提高經濟效率，改善服務質量。

自然壟斷是一個特殊的領域，即由于自然條件和經濟環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個或幾個生產者就能滿足市場需求并達到最佳經濟狀態(tài)。許多基礎設施的產業(yè)，如電信、電力、鐵路運輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣?。自然壟斷產業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產業(yè)的經濟特征

對自然壟斷產業(yè)經濟特征的認識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進過程。

（一）規(guī)模經濟性

傳統(tǒng)理論認為，自然壟斷是市場經濟中不應當競爭的領域，該領域的競爭會導致浪費性或破壞性競爭，而如果把某種產品的全部生產交給一家企業(yè)進行壟斷生產，對全社會來說，總成本最小，獨家壟斷能產生最大的規(guī)模經濟效益。因此，為了實現(xiàn)規(guī)模經濟、維護社會公益，政府必須對自然壟斷進行管制，即政府運用行政權力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產而限制其他廠商進入，這就是市場準入限制。

（二）范圍經濟性

摘要：自然壟斷產業(yè)實行市場化改革，并沒有消除其自然壟斷性，伴隨著其進程還會出現(xiàn)很多新的問題，這就需要政府改變原有的干預方式，進行一系列配套改革，并重新界定政府規(guī)制的邊界。分析了自然壟斷產業(yè)的市場化改革后規(guī)制的需要，結合我國具體情況，對自然壟斷產業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制的設計和實施提出了思考和建議。

關鍵詞：自然壟斷產業(yè)；市場化；政府規(guī)制

1自然壟斷產業(yè)的市場化趨勢

20世紀70年代以來，由于政府規(guī)制失靈、技術和市場條件的變化以及規(guī)制理論的發(fā)展，放松規(guī)制、引入競爭、產權私有已成為世界各國自然壟斷產業(yè)市場化改革的主導趨勢。從各國改革實踐來看，開放自然壟斷產業(yè)的市場主要有兩種典型辦法；拆分壟斷廠商和引入產業(yè)外競爭廠商。前者通常將各產業(yè)壟斷廠商的非壟斷性業(yè)務剝離并引入競爭，而壟斷性業(yè)務則仍維持其獨家經營。

1998年我國開始對自然壟斷產業(yè)進行改革，對電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)采取了分拆的改革思路。具體辦法包括按業(yè)務種類的縱向分拆、按地域分布的橫向分拆以及橫縱雙向分拆。以我國電信改革為例，國務院憑借1994年中國聯(lián)通公司的市場準入，1999年原電信總局的縱向分割和2001年原中國電信的橫向分割等措施來推動市場開放，改革取得一定成效，競爭格局初步形成?？v觀我國自然壟斷產業(yè)的市場化改革取得了明顯的成效，但各行業(yè)的情況并不一樣。電信業(yè)在最早引入競爭和民營化改革后，產業(yè)中競爭格局已經初現(xiàn)；電力產業(yè)中，中國電網依然保持國家壟斷，但發(fā)電市場出現(xiàn)了眾多的獨立發(fā)電公司；鐵路和從城市公用事業(yè)也開始了政企分開和投資主體多元化的改革。但是市場化改革仍存在局限性：第一，分拆沒有實現(xiàn)有效競爭。分拆后行業(yè)壟斷和歧視的準入政策依然存在，在這些自然壟斷部門民間資本一直難以進入；第二，改革后廠商產權單一，仍然是政府主導的單邊治理。

2自然壟斷產業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制需要

自然壟斷是一個特殊的領域，即由于自然條件和經濟環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個或幾個生產者就能滿足市場需求并達到最佳經濟狀態(tài)。許多基礎設施的產業(yè)，如電信、電力、鐵路運輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣?。自然壟斷產業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產業(yè)的經濟特征

對自然壟斷產業(yè)經濟特征的認識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進過程。

（一）規(guī)模經濟性

傳統(tǒng)理論認為，自然壟斷是市場經濟中不應當競爭的領域，該領域的競爭會導致浪費性或破壞性競爭，而如果把某種產品的全部生產交給一家企業(yè)進行壟斷生產，對全社會來說，總成本最小，獨家壟斷能產生最大的規(guī)模經濟效益。因此，為了實現(xiàn)規(guī)模經濟、維護社會公益，政府必須對自然壟斷進行管制，即政府運用行政權力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產而限制其他廠商進入，這就是市場準入限制。

（二）范圍經濟性

提要自然壟斷行業(yè)在我國經濟中處于重要地位,對國民經濟的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費和福利損失等問題,并可能導致市場失靈.本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應用經驗,結合我國的國情和行業(yè)的具體特點,提出通過法律規(guī)制和激勵機制創(chuàng)新,引入競爭機制,適當?shù)剡M行放松規(guī)制,推動我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展.

關鍵詞:規(guī)制理論;自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護公眾利益,規(guī)制理論應運而生.它的核心內容是政府通過法定的權利和規(guī)則,運用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權益的干預和管理.政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經濟規(guī)制和社會規(guī)制兩種.隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應用,它經歷了五個發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經濟理論、可競爭市場理論、激勵規(guī)制理論.

1、規(guī)制公共利益理論.規(guī)制公共利益理論主張在市場出現(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關領域進行經濟干預.理查德·波斯納認為,這個理論有兩個重要假設:一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運行缺乏效率和公平的情況;二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本.根據(jù)這個理論,規(guī)制應當出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產業(yè)中,為公眾謀取最大的福利.但該理論還存在很多缺陷.首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會福利的追求是如何進行的;其次,該理論關于政府規(guī)制成本為零的假設不符合實際.在政府處理市場問題時,往往存在很多交易成本、權力尋租成本,具有隱性特征.

2、規(guī)制俘虜理論.規(guī)制俘虜理論認為,特定利益集團在公共政策的形成和實施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團的利益需要.它是為了提高某個行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益.該理論是由芝加哥學派的經濟學家們發(fā)起的.他們認為,政府的基礎性資源是強制權,它能使社會福利在不同人之間進行轉移;規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實現(xiàn)自身利益最大化.

提要自然壟斷行業(yè)在我國經濟中處于重要地位,對國民經濟的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費和福利損失等問題,并可能導致市場失靈.本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應用經驗,結合我國的國情和行業(yè)的具體特點,提出通過法律規(guī)制和激勵機制創(chuàng)新,引入競爭機制,適當?shù)剡M行放松規(guī)制,推動我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展.

關鍵詞:規(guī)制理論自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護公眾利益,規(guī)制理論應運而生.它的核心內容是政府通過法定的權利和規(guī)則,運用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權益的干預和管理.政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經濟規(guī)制和社會規(guī)制兩種.隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應用,它經歷了五個發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經濟理論、可競爭市場理論、激勵規(guī)制理論.

1、規(guī)制公共利益理論.規(guī)制公共利益理論主張在市場出現(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關領域進行經濟干預.理查德·波斯納認為,這個理論有兩個重要假設:一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運行缺乏效率和公平的情況二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本.根據(jù)這個理論,規(guī)制應當出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產業(yè)中,為公眾謀取最大的福利.但該理論還存在很多缺陷.首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會福利的追求是如何進行的其次,該理論關于政府規(guī)制成本為零的假設不符合實際.在政府處理市場問題時,往往存在很多交易成本、權力尋租成本,具有隱性特征.

2、規(guī)制俘虜理論.規(guī)制俘虜理論認為,特定利益集團在公共政策的形成和實施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團的利益需要.它是為了提高某個行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益.該理論是由芝加哥學派的經濟學家們發(fā)起的.他們認為,政府的基礎性資源是強制權,它能使社會福利在不同人之間進行轉移規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實現(xiàn)自身利益最大化.

提要自然壟斷行業(yè)在我國經濟中處于重要地位,對國民經濟的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費和福利損失等問題,并可能導致市場失靈。本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應用經驗,結合我國的國情和行業(yè)的具體特點,提出通過法律規(guī)制和激勵機制創(chuàng)新,引入競爭機制,適當?shù)剡M行放松規(guī)制,推動我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展。

關鍵詞:規(guī)制理論;自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護公眾利益,規(guī)制理論應運而生。它的核心內容是政府通過法定的權利和規(guī)則,運用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權益的干預和管理。政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經濟規(guī)制和社會規(guī)制兩種。隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應用,它經歷了五個發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經濟理論、可競爭市場理論、激勵規(guī)制理論。

1、規(guī)制公共利益理論。規(guī)制公共利益理論主張在市場出現(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關領域進行經濟干預。理查德?波斯納認為,這個理論有兩個重要假設:一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運行缺乏效率和公平的情況;二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本。根據(jù)這個理論,規(guī)制應當出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產業(yè)中,為公眾謀取最大的福利。但該理論還存在很多缺陷。首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會福利的追求是如何進行的;其次,該理論關于政府規(guī)制成本為零的假設不符合實際。在政府處理市場問題時,往往存在很多交易成本、權力尋租成本,具有隱性特征。

2、規(guī)制俘虜理論。規(guī)制俘虜理論認為,特定利益集團在公共政策的形成和實施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團的利益需要。它是為了提高某個行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益。該理論是由芝加哥學派的經濟學家們發(fā)起的。他們認為,政府的基礎性資源是強制權,它能使社會福利在不同人之間進行轉移;規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實現(xiàn)自身利益最大化。

一、傳統(tǒng)理論下的政府在自然壟斷行業(yè)中的角色

(一)自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”稀缺有限的資源為極少數(shù)的經營者獨占形成的行業(yè)為自然壟斷行業(yè),如電力、交通、通訊、管道運輸?shù)取＿@些行業(yè)不僅投資需求大,回收期長,沉淀成本大,還具有克拉克森等經濟學家所指的規(guī)模經濟顯著的特點。此外,由于該行業(yè)含有公共事業(yè)領域,還具有公益性的特征。因而,傳統(tǒng)理論認為,由獨家或少數(shù)幾家企業(yè)經營會帶來更高的效率,政府需要進行嚴格的進入管制。在自然壟斷行業(yè)中還存在一個定價問題。當價格等于邊際成本時,自然壟斷行業(yè)會出現(xiàn)虧損現(xiàn)象,若由企業(yè)自由定價,則企業(yè)會選擇以平均成本定價,從而把消費者剩余轉化為生產者剩余,獲得壟斷利潤,大大損害了消費者利益。這就是自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”現(xiàn)象。政府規(guī)制的公共利益理論(PublicInterestTheoryOfRegulation)作為對市場失靈的回應,把政府視為公共利益的化身,在自然壟斷行業(yè)中充當嚴格管制的角色。(二)自然壟斷行業(yè)中的“政府失靈”無論是東方還是西方,實踐證明,政府的嚴格管制非但沒有帶來更高的效率,反而還得到了適得其反的效果,主要在于“政府失靈”現(xiàn)象嚴重:(1)“A-J”效應。在研究投資回報率價格管制時,經濟學家采用了A-J模型,模型中的約束條件為:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S為政府規(guī)定的投資回報率,R為收入,K為資本量,L為勞動力的數(shù)量,W為勞動力價格?？梢?投資回報率以資本為基數(shù)。阿費契和約翰遜的研究表明,在投資回報率管制下,企業(yè)會產生一種盡可能擴大資本基數(shù)的刺激,從而效率低下。(2)政府規(guī)制的部門利益理論(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒認為,政府規(guī)制是產業(yè)自己爭取而來,并為特定產業(yè)的利益服務而設計和實施的。由此的產物便是,“政府被俘”,尋租現(xiàn)象相伴而生,甚至引發(fā)政企同盟現(xiàn)象。(3)政府規(guī)制成本巨大。在政府的嚴格規(guī)制下,企業(yè)與政府之間進行著博弈。由于信息不對稱,政府往往處于被動境地,企業(yè)擁有許多“私人信息”,從而產生“道德禍因”,使政府規(guī)制政策失效(規(guī)制成本加大),社會利益縮小(規(guī)制效益減少)。從我國來看,電力、鐵路、民航等自然壟斷行業(yè)關系著國家經濟命脈,長期以來,自然壟斷行業(yè)采取國有企業(yè)高度壟斷經營狀態(tài)。長期壟斷帶來的結果是:價格高,服務質量低,政府集政策的制定者、監(jiān)督者、業(yè)務的經營者為一身,使壟斷的性質搖身變?yōu)樾姓詨艛唷?/p>

二、現(xiàn)代經濟學中的自然壟斷行業(yè)與政府

(一)現(xiàn)代經濟學中的自然壟斷行業(yè)1982年,鮑莫爾,威利格等經濟學家從部分可加性(Subadditivity)的角度重新解釋了自然壟斷行業(yè)的經濟特征。他們認為,即使規(guī)模經濟不存在,即使平均成本上升,只要單一企業(yè)供應整個市場的成本小于多個企業(yè)分別生產的成本之和,由單一企業(yè)壟斷市場的社會成本就仍然最小,該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。(對自然壟斷的管制,源于《現(xiàn)代經濟學前言專題》)將此理論運用到多產品生產行業(yè),則自然壟斷行業(yè)可用范圍經濟(EconomiesOfScope)來解釋。即單個企業(yè)生產多種產品的成本小于多個企業(yè)分別生產這些產品的成本之和,用公式簡單表示為:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鮑莫爾等經濟學家提出了可競爭性市場理論,即來自潛在進入者的競爭壓力市場上供給者行為構成很強約束的市場。他們認為,市場屬于壟斷結構,如果實際的或潛在的市場約束足夠強,使市場近似于完全可競爭性市場,自然壟斷是有效的壟斷,經濟規(guī)制不再必要。該理論為放松規(guī)制,引入競爭提供了理論基礎。20世紀80年代以來,各個國家紛紛在銀行、電信、民航、電力等領域采取了放松管制的改革,引入競爭機制,縮小政府涉足范圍,通過規(guī)制改革重新構建了市場與政府的關系。(二)以英國電力行業(yè)的改革為例市場層面:英國電力改革打破了原有的垂直一體化格局,旨在建立競爭性市場。電力產業(yè)鏈是由發(fā)電-輸電-配電-售電四大環(huán)節(jié)構成,英國將發(fā)電和售電環(huán)節(jié)分離出去。發(fā)電系統(tǒng)由全國電力公司(NP)、電力生產公司(PG)、國營核電公司、蘇格蘭南、北電力公司、中小型發(fā)電公司(IPP)、外國電力公司等組成,形成競爭格局。在輸、變電領域,由全國電網公司獨家經營電力市場。在供電領域,成立了12家地區(qū)供電公司,直接面向電力用戶供電,大于等于100KW的用戶可自由選擇供電公司。英國政府將市場進行分割是有理論和實踐依據(jù)的。襖特森認為,產業(yè)性質的變化可以隨技術因素和需求因素的變化而變化。隨著市場的發(fā)展,電力行業(yè)的需求量越來越大,獨家經營已經不能適應市場需求的變化。從行業(yè)自身的特點看,發(fā)電和售電業(yè)務不具有固定性網絡的特點,自然壟斷性不強,為自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務。Primeaux等專家對電力行業(yè)作過實證研究,他們收集了同時存在兩個電力供應企業(yè)的城市和只存在一個電力供應企業(yè)的城市的可比較成本數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)一個企業(yè)提供電力并不比兩個企業(yè)提供電力具有較高的效率?？梢?并不是自然壟斷行業(yè)所有產品(業(yè)務)都具備自然壟斷特性,實行“一刀切”的政策是不科學的。政府層面:1989年英國修定了“電力法”,并由此設立了能源工業(yè)規(guī)制辦公室(OFFER),它是一個獨立于企業(yè)的專門的行業(yè)管制機構,主任任期五年,該機構職能是:維護市場秩序,保證有足夠電力供應,發(fā)放電力經營許可證。英國還設立了兩個監(jiān)督機構,其一為壟斷和兼并委員會(MMC),負責對競爭領域中,OFFER認為沒有實現(xiàn)有效競爭的任何領域調查;其二為公平交易委員會,旨在維護消費者的經濟利益。在英國社會中還有專門的電力消費者委員會,共同防止消費者利益受損。市場與政府結合層面:政府在競爭領域立足于建立市場交易規(guī)則和市場交易制度。英國在此領域,建立了兩個“中心”一個“市場”。兩個中心是面向所有發(fā)電和配電公司開放的電力交易中心;英格蘭和威爾士電力交易中心,在這里,10萬千瓦容量以上的發(fā)電機組由國家電網公司統(tǒng)一調度,通過運營該交易中心,以競價方式完成供求之間的平衡。在合同市場上,發(fā)電廠和用戶就電價達成協(xié)議,通過談判簽定雙邊合同,確定上網電價。在必要時,OFFER也會作出必要的規(guī)制。在壟斷領域,政府主要是建立一套科學的規(guī)制制度。在電價上,英國政府就采取了激勵規(guī)制制度。為防止壟斷低效率,政府運用了最高限價(RPI-X)作為規(guī)制工具,政府經過一段時間(如3-5年)對規(guī)制模型中的變量值重新評估,重新定價格上限,上限以下,價格可以自由浮動。這樣,相對于投資回報率規(guī)制來看,提供了一種能讓企業(yè)在短期內降低成本,以獲得較大利潤的制度設計。在英格蘭和威爾士,該方法僅運用于電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務領域,在非自然壟斷業(yè)務領域由市場機制來發(fā)揮作用。通過上述改革,明確也解決了誰是規(guī)制者,規(guī)制誰,誰來監(jiān)督規(guī)制者的三“W”問題,提高了政府管制的科學性和

管制效率。從實踐來看,改革后英國取得了較大成效,老電廠提高了效率,降低了成本。如NP1994年與1990年比成本下降了21%,同時電價下降了,如1996年比1990年家用電價下降了11%。

三、轉型時期我國政府在自然壟斷行業(yè)中的角色問題