第一條為加強(qiáng)閑置土地處置管理，盤活存量土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、國土資源部《閑置土地處置辦法》及其他有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條市政府土地管理部門（以下簡(jiǎn)稱主管部門）負(fù)責(zé)土地閑置費(fèi)征收工作，市政府財(cái)政、物價(jià)、監(jiān)察、審計(jì)等部門按照各自職能配合實(shí)施本辦法。

第三條閑置土地的土地使用者是繳納土地閑置費(fèi)的義務(wù)人。凡依法被認(rèn)定為閑置土地的，除下列情形外，均應(yīng)按本辦法繳納土地閑置費(fèi)：

（一）被依法無償收回土地使用權(quán)的；

（二）閑置時(shí)間未滿一年的；

（三）土地使用者已按合同約定付清地價(jià)款后，由于政府或政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的，相應(yīng)期間不征收土地閑置費(fèi)；

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

本人所擔(dān)當(dāng)議題為「日本土地征收及損失補(bǔ)償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統(tǒng)制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，即以日本土地征收相關(guān)損失補(bǔ)償制度為中心，就日本損失補(bǔ)償制度之有關(guān)問題或課題，進(jìn)行報(bào)告。

一、日本憲法29條3項(xiàng)「正當(dāng)補(bǔ)償」之內(nèi)容

日本憲法29條3項(xiàng)規(guī)定，「私有財(cái)產(chǎn)，在有正當(dāng)補(bǔ)償之下，可供公共所使用。」根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補(bǔ)償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場(chǎng)合，成為征收對(duì)象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會(huì)全體所共享之場(chǎng)合，本即應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體平等負(fù)擔(dān)之；但實(shí)際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場(chǎng)合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實(shí)（實(shí)際）情況，但是本來應(yīng)由社會(huì)全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個(gè)人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會(huì)全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補(bǔ)償制度。因此，日本憲法29條3項(xiàng)所規(guī)定的「正當(dāng)補(bǔ)償」，若舉土地征收的案例來說，在對(duì)照私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時(shí)，因土地征收乃是個(gè)別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對(duì)其補(bǔ)償必須是完全補(bǔ)償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補(bǔ)償?shù)戎畠?nèi)容

簡(jiǎn)單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對(duì)征收補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)」之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計(jì)劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對(duì)于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會(huì)站在第三人的立場(chǎng)，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭(zhēng)同時(shí)，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實(shí)現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會(huì)為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時(shí)被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對(duì)象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補(bǔ)償金額之計(jì)算時(shí)奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時(shí)」以及「征收裁決時(shí)」此兩對(duì)立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請(qǐng)而開始的，基本上于征收委員會(huì)作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時(shí)間奌以及有關(guān)對(duì)權(quán)利之損失補(bǔ)償?shù)仁乱隧?xiàng)；而除移轉(zhuǎn)費(fèi)用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項(xiàng)外，對(duì)于損失之補(bǔ)償或土地之移轉(zhuǎn)時(shí)間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補(bǔ)償（征收補(bǔ)償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補(bǔ)償原則）及補(bǔ)償之內(nèi)容等（1）金錢補(bǔ)償原則日本土地收用法是以金錢補(bǔ)償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進(jìn)行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補(bǔ)償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對(duì)于土地等之補(bǔ)償土地征收之補(bǔ)償之核心，在于對(duì)被征收土地其本身作出補(bǔ)償。因?qū)儆趯?duì)權(quán)利本體的補(bǔ)償，所以又被稱之為權(quán)利補(bǔ)償。又此一補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償」。②通損補(bǔ)償〈亦稱為通常所生之補(bǔ)償、附隨性損失之補(bǔ)償〉土地收用法對(duì)于因征收所生的通常損失亦予以補(bǔ)償。具體來說，例如對(duì)象移轉(zhuǎn)費(fèi)用之補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)上的損失補(bǔ)償、離作費(fèi)用之補(bǔ)償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對(duì)于這些費(fèi)用之補(bǔ)償是否包括在「完全補(bǔ)償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補(bǔ)償損失補(bǔ)償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對(duì)象。因?yàn)殚g接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實(shí)上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補(bǔ)償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場(chǎng)合，則承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償。因?yàn)閷?duì)于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償，因此也可以將之歸類為對(duì)第三人補(bǔ)償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補(bǔ)償只限于「溝渠圍丬之補(bǔ)償」而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〈以下稱「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〉，則對(duì)于少數(shù)殘存補(bǔ)償或離職者補(bǔ)償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是對(duì)于補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法、補(bǔ)償范圍有無擴(kuò)大到上述補(bǔ)償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對(duì)此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補(bǔ)償相關(guān)問題（課題）

一、我國土地問題的現(xiàn)狀概述。

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請(qǐng)確認(rèn)、開展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對(duì)此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡(jiǎn)單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會(huì)聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號(hào)肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動(dòng)之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會(huì)制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價(jià)格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對(duì)于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對(duì)于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

一、土地征收補(bǔ)償制度之現(xiàn)狀

根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，國家征收集體土地應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行不降低生活水平為原則的補(bǔ)償，從所有權(quán)占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能分析，任何標(biāo)的物的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償原則，否則違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在美國，財(cái)產(chǎn)法將憲法規(guī)定的合理補(bǔ)償規(guī)定為補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格。“對(duì)抗政府的一系列的干預(yù)，補(bǔ)償可能是一個(gè)很有力的武器?！蔽覈F(xiàn)行的土地補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.補(bǔ)償原則

各國的土地立法中都規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度，我國也不例外，目前通常采用的補(bǔ)償原則主要有三個(gè);一是征收土地的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償或補(bǔ)助性質(zhì)的，而不是地價(jià);二是按照被征收土地的原有用途補(bǔ)償;三是依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。隨著我國《物權(quán)法》的頒行，對(duì)征收補(bǔ)償又作了更加明確具體的規(guī)定，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。新的規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。

2.補(bǔ)償項(xiàng)目及支付對(duì)象

1998年修改后的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。2007年頒行的《物權(quán)法》增加了新的規(guī)定:征地補(bǔ)償費(fèi)用包括依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

一、中國農(nóng)村土地征收糾紛的基本特點(diǎn)

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！苯陙恚^度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的核心內(nèi)容。在城市化進(jìn)程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災(zāi)區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進(jìn)。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會(huì)糾紛中極其突出的熱點(diǎn)問題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財(cái)政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費(fèi)改革推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始逐步減輕，并使稅費(fèi)矛盾趨向緩和。長(zhǎng)期依靠稅費(fèi)收入的地方財(cái)政被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財(cái)政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績(jī)，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒有得到保護(hù)。（5）征收補(bǔ)償安置制度不合理，拖欠情況嚴(yán)重。（6）征地裁決機(jī)制不健全，糾紛解決機(jī)制不暢通，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等救濟(jì)途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這實(shí)際上意味著供應(yīng)土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實(shí)踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲(chǔ)備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機(jī)制的建議

土地法律制度是以土地所有權(quán)為核心而構(gòu)建起來的。我國土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國土地法律制度具有其自身的特點(diǎn)。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)的征收；而我國的土地征收，則是國家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。簡(jiǎn)言之，我國的土地征收實(shí)質(zhì)上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個(gè)基本制度，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活及民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對(duì)其征收即意味著對(duì)土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發(fā)，也有必要對(duì)土地征收持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。從現(xiàn)實(shí)的土地征收法律制度出發(fā)，探討土地征收及其引發(fā)的法律問題，對(duì)土地征收法律制度的完善及土地權(quán)利的保護(hù)不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問題。

為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)我縣土地開發(fā)整理復(fù)墾，保持全縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我局根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，現(xiàn)就向磚瓦窯廠征收土地復(fù)墾費(fèi)的具體問題提出如下意見：

一、征收土地復(fù)墾費(fèi)的必要性

加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)整理，是保持耕地占補(bǔ)平衡、保護(hù)耕地資源、置換年度用地指標(biāo)、順利報(bào)批土地的必要條件，特別是20**年9月省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡工作有關(guān)問題的通知》（冀國土資地字[20**]42號(hào)），進(jìn)一步嚴(yán)格了占用耕地補(bǔ)償制度，要求在補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾?，才能申?bào)建設(shè)項(xiàng)目用地，因此復(fù)墾土地更成為申報(bào)用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財(cái)政的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。依法收取土地復(fù)墾費(fèi),既可以有效地減輕政府負(fù)擔(dān),還能在一定程度上制止個(gè)別磚瓦廠超面積取土、浪費(fèi)土地等問題的發(fā)生。因此，在當(dāng)前從嚴(yán)控制土地的形勢(shì)下，依法收取土地復(fù)墾費(fèi)，通過土地復(fù)墾開發(fā)整理置換年度用地指標(biāo)成為必然選擇，也非常有必要。

二、征收土地復(fù)墾費(fèi)的法律依據(jù)

《中華人民共和國土地管理法》第42條規(guī)定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)。20**年9月30日國土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地破壞的單位或個(gè)人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人。復(fù)墾義務(wù)人必須根據(jù)破壞土地面積和類型、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納復(fù)墾費(fèi)；對(duì)1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施以后尚未履行復(fù)墾義務(wù)的，復(fù)墾義務(wù)人必須依法補(bǔ)繳土地復(fù)墾費(fèi)。

三、征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

[摘要]土地征收關(guān)系到國家、集體和個(gè)人的利益沖突與平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。但當(dāng)前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍的決定、征收補(bǔ)償以及征收的執(zhí)行與完成等階段加以改革、完善。

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

一、明確征地工作主體和相關(guān)部門職責(zé)

按照《土地管理法》和《省土地征收管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作。根據(jù)我市實(shí)際，市政府委托區(qū)、區(qū)政府和高新區(qū)管委會(huì)、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)作為土地征收具體實(shí)施主體，對(duì)所轄范圍內(nèi)的土地征收、補(bǔ)償安置、被征地農(nóng)民社會(huì)保障等負(fù)全責(zé)。因征地引發(fā)的信訪、訴訟、行政復(fù)議等由土地征收具體實(shí)施主體負(fù)責(zé)處理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

各級(jí)國土資源部門具體負(fù)責(zé)土地征收的組織工作，會(huì)同有關(guān)單位做好土地征收勘測(cè)調(diào)查、補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂、建設(shè)用地報(bào)批等工作任務(wù)。土地征收具體實(shí)施主體國土資源部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度建設(shè)用地計(jì)劃，擬訂年度土地征收相關(guān)費(fèi)用支出計(jì)劃（土地征收相關(guān)費(fèi)用包括征收補(bǔ)償安置費(fèi)、地上附屬物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金政府補(bǔ)貼部分等相關(guān)費(fèi)用），報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核，納入年度土地出讓收支預(yù)算，確保土地征收相關(guān)費(fèi)用及時(shí)足額到位。各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)落實(shí)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)在預(yù)征收土地公告前，確定所征收土地的用途。農(nóng)業(yè)部門、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)具體監(jiān)督土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配使用以及土地征收有關(guān)工作。

二、規(guī)范土地征收程序

（一）擬征收土地公告。土地征收前，由縣（市）人民政府?dāng)M征收土地公告。區(qū)、區(qū)和高新區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)擬征收土地公告由市政府。

（二）土地征收勘測(cè)調(diào)查?？睖y(cè)調(diào)查由土地征收具體實(shí)施主體的國土資源部門、財(cái)政部門，土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、被征地村，被征收土地聯(lián)產(chǎn)承包戶或土地使用權(quán)人，勘測(cè)定界承擔(dān)單位參加。屬于單獨(dú)選址項(xiàng)目用地的還應(yīng)有項(xiàng)目單位人員參加。