近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》研究了河北、山東若干縣份鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)的情況。于建榮的《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內(nèi)容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區(qū))鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權(quán)力機構(gòu)”，是指實際上而非法定的政權(quán)機構(gòu)。按清朝的制度，最基層的政權(quán)建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統(tǒng)策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權(quán)的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉(xiāng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了士紳控制的實際上的權(quán)力機構(gòu)——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權(quán)力(注：關于清末廣東的基層權(quán)力機構(gòu)，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規(guī)定縣以下的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區(qū)。例如順德縣在光緒末年分為10區(qū)，所依據(jù)的就是中法戰(zhàn)爭期間籌辦團防全縣10團的防區(qū)[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的情況沒有實質(zhì)性的變化。

在清末的幾年，由于紳權(quán)的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發(fā)動了數(shù)量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農(nóng)民與其失業(yè)而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數(shù)曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統(tǒng)計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發(fā)動，使鄉(xiāng)村的士紳在革命高潮中普遍受到?jīng)_擊，首當其沖的就是公局、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會、董事會這類機構(gòu)。例如，順德縣樂從鎮(zhèn)公局曾經(jīng)積極協(xié)助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉(xiāng)里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權(quán)，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節(jié)制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權(quán)，規(guī)定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區(qū)則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現(xiàn)有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉(xiāng)村原有的權(quán)力機構(gòu)沒有自己的人，他們所能聯(lián)絡的，既不是掌握權(quán)力的士紳，又不是占人數(shù)最多的農(nóng)民，只是鄉(xiāng)村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內(nèi)糾合人數(shù)眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉(xiāng)村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規(guī)模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉(xiāng)村地區(qū)更處于動亂之中。當時多數(shù)縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，情況就大不相同了。廣東軍政府共發(fā)行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉(xiāng)村地區(qū)拒用，結(jié)果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿(mào)額，參看陳華新：《近代廣東對外貿(mào)易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規(guī)模的“清鄉(xiāng)”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統(tǒng)治權(quán)力落實到鄉(xiāng)村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉(xiāng)，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉(xiāng)》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉(xiāng)的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉(xiāng)村地區(qū)沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權(quán)力機構(gòu)。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉(xiāng)的同時，“通飭各屬辦理鄉(xiāng)治”，先在各縣劃定各鄉(xiāng)界址，然后“選鄉(xiāng)中人望所歸之人，諭充鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董，以謀一鄉(xiāng)之治理，鄉(xiāng)人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉(xiāng)治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權(quán)力機構(gòu)的恢復與重建，是在政府無力監(jiān)管和控制的情況下進行的。

近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》研究了河北、山東若干縣份鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)的情況。于建榮的《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內(nèi)容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區(qū))鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權(quán)力機構(gòu)”，是指實際上而非法定的政權(quán)機構(gòu)。按清朝的制度，最基層的政權(quán)建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統(tǒng)策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權(quán)的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉(xiāng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了士紳控制的實際上的權(quán)力機構(gòu)——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權(quán)力(注：關于清末廣東的基層權(quán)力機構(gòu)，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規(guī)定縣以下的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區(qū)。例如順德縣在光緒末年分為10區(qū)，所依據(jù)的就是中法戰(zhàn)爭期間籌辦團防全縣10團的防區(qū)[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉(xiāng)村基層權(quán)力機構(gòu)的情況沒有實質(zhì)性的變化。

在清末的幾年，由于紳權(quán)的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發(fā)動了數(shù)量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農(nóng)民與其失業(yè)而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數(shù)曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統(tǒng)計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發(fā)動，使鄉(xiāng)村的士紳在革命高潮中普遍受到?jīng)_擊，首當其沖的就是公局、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會、董事會這類機構(gòu)。例如，順德縣樂從鎮(zhèn)公局曾經(jīng)積極協(xié)助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉(xiāng)里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡?！盵6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權(quán)，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節(jié)制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權(quán)，規(guī)定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區(qū)則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現(xiàn)有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉(xiāng)村原有的權(quán)力機構(gòu)沒有自己的人，他們所能聯(lián)絡的，既不是掌握權(quán)力的士紳，又不是占人數(shù)最多的農(nóng)民，只是鄉(xiāng)村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內(nèi)糾合人數(shù)眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉(xiāng)村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規(guī)模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉(xiāng)村地區(qū)更處于動亂之中。當時多數(shù)縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，情況就大不相同了。廣東軍政府共發(fā)行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉(xiāng)村地區(qū)拒用，結(jié)果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿(mào)額，參看陳華新：《近代廣東對外貿(mào)易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規(guī)模的“清鄉(xiāng)”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統(tǒng)治權(quán)力落實到鄉(xiāng)村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉(xiāng)，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉(xiāng)》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉(xiāng)的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉(xiāng)村地區(qū)沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權(quán)力機構(gòu)。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉(xiāng)的同時，“通飭各屬辦理鄉(xiāng)治”，先在各縣劃定各鄉(xiāng)界址，然后“選鄉(xiāng)中人望所歸之人，諭充鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董，以謀一鄉(xiāng)之治理，鄉(xiāng)人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉(xiāng)治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權(quán)力機構(gòu)的恢復與重建，是在政府無力監(jiān)管和控制的情況下進行的。

通過參加中心支行舉辦的新提職干部任職培訓班，同志在中央紀委第七次全會上的重要講話中，從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安的高度，突出強調(diào)領導干部要牢固樹立正確的權(quán)力觀。這是我們黨的一項長期重大任務。作為基層央行行長，我們要認真學習、自覺踐行同志的要求，牢固樹立正確的權(quán)力觀，全心全意履行基層央行行長職責。

一、正確認識和對待權(quán)力，牢固樹立正確的權(quán)力觀

樹立正確的權(quán)力觀，就是要正確看待和運用手中的權(quán)力，解決好為誰掌權(quán)、為誰服務的問題。只有樹立了正確的權(quán)力觀，領導干部才能始終信守為人民掌握和行使權(quán)力的正確原則；才能充分運用人民賦予的權(quán)力為履行所擔負的職責服務，為人民群眾服務；才能始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系；領導干部才能得到人民群眾的擁護和支持，黨的執(zhí)政地位才能鞏固，社會主義的事業(yè)才能興旺發(fā)達。權(quán)力既可造福人民，也可引發(fā)禍害。當前社會上有一部分人對權(quán)力有著錯誤的看法，有的人把權(quán)力作為獲利的工具，利用職權(quán)謀取私利，奉行“人不為已，天誅地滅”的信條，最終走向腐敗墮落；有的人“官本位”思想嚴重，高高在上，當官做老爺。認為“權(quán)力是領導給的”，于是他們只對上司負責，不對人民負責，“不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”，工作中形式主義、官僚主義盛行，一切為了謀官、保官、升官；有的人利用手中的權(quán)力專斷獨行，為所欲為，破壞黨的民主集中制；有的人在工作中不負責任，失職瀆職，敷衍塞責，得過且過，“不求有功，但求無過”。凡此種種，都對黨和人民的事業(yè)造成了極大的危害。

領導干部手中的權(quán)力源自哪里？我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！蔽覀凕h的黨章也明確規(guī)定：黨的干部是“人民的公仆”，必須“正確行使人民賦予的權(quán)力”。立黨為公、掌權(quán)為民，是實踐“三個代表”的根本要求，是黨的領導干部應有的權(quán)力觀。領導干部，只有運用人民賦予的權(quán)力為人民謀利益的義務，絕沒有為個人撈好處的權(quán)利，不能把人民賦予的權(quán)力變?yōu)橄螯h和人民討價還價、謀取個人和少數(shù)人利益的籌碼。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。中國人民銀行作為國家的銀行、銀行的銀行、發(fā)行的銀行，擔負著金融宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、金融服務等重要職責，同時也擁有履行這些職責所必要的各種權(quán)力。人民銀行基層支行作為總行的派出機構(gòu)，在上級行的領導下，要正確運用法律賦予的權(quán)力在轄區(qū)內(nèi)認真履行好基層央行的職責。基層央行行長身處執(zhí)行貨幣政策、金融監(jiān)管、金融服務的第一線，樹立正確權(quán)力觀具有重要意義，直接關系到各項金融方針、政策、措施能否落到實處，關系到轄區(qū)經(jīng)濟金融能否平穩(wěn)運行、健康發(fā)展。作為一名基層央行行長要正確看待和行使權(quán)力，把權(quán)力真正用于支持經(jīng)濟發(fā)展，防范金融風險，維護存款人的利益和加強內(nèi)部管理上，絕不能把權(quán)力變成謀取私利的工具。

二、正確用好基層央行行長權(quán)力，為履行基層央行職責服務

關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實，過重的農(nóng)民負擔大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長。因此，關于三農(nóng)問題討論的熱點由“減負增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中，很多人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門；還有很多人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負擔的主要因素，甚至認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個是好的，緊張的黨群關系和干群關系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當過十七年鄉(xiāng)干部），不說也得說幾句。

一，三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實，但都不是事實的全部。在封建王朝，縣官常?？偸亲顗牡墓俚拇?，因為縣官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常?？偸亲顗牡墓俚拇?，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動和報酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實問題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層：第一，農(nóng)業(yè)的gdp在總的gdp中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設和公共服務。鄉(xiāng)干部要在一個“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的；第二，農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務，下面就服務；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負責——一級對一級負責是制度規(guī)定的；第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來錯在糧食政策，執(zhí)行的越好，國家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點燈”之嫌。當然還第四、第五、第六，在此沒有必要說了。

二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將長期存在

很多搞農(nóng)村問題研究的人呼吁撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的官員說這是“胡說八道”，中央和省一級的官員很慎重，農(nóng)民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去（合并或分設一些是必要的）。這是因為，10000－100000人的地方?jīng)]有政府是不可能的。有的人說，不找農(nóng)民收錢了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有什么事可做的了。那我要問，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時代在前進，人的需求也在增長，鄉(xiāng)下的幾萬人也是人，要過人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉(xiāng)為例，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協(xié)調(diào)調(diào)度；干旱了，要從洪湖和長江調(diào)水，水要合理分配。一個50000萬人口的地方，要建設和維護龐大的基礎設施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護市場交易公正，至于計劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧工作和基礎實施建設的主要組織實施者，是技術服務的主要提供者（實踐證明：貧困的地方技術服務難以市場化），是社會秩序、社會公正和人身財產(chǎn)安全的保障者，是公共產(chǎn)品的提供和維護者，當然計劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村社會該是個什么樣子的，假如生活在鄉(xiāng)村社會的人都是木偶，也許不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即使生活在鄉(xiāng)村社會的都是奴隸，我想也應該需要政府。中國的人口絕大多數(shù)生活在鄉(xiāng)村社會，科學的發(fā)展觀強調(diào)以人為本，我想鄉(xiāng)村社會會有越來越多的事需要干部去做，需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會消失，而且需要一支龐大而穩(wěn)定的隊伍長期存在。

2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中心委員會第六次全心得議作出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重要決定。我們要構(gòu)建的社會主義和諧社會，是在中國特色社會主義道路上，中國共產(chǎn)黨領導全體人民共同建設、共同享有的和諧社會。它不僅僅是經(jīng)濟、政治、文化的和諧，而且也必須是城鄉(xiāng)和諧，是整個社會的和諧。形成于舊體制下的城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)雖然有所松動，但遠未得到實質(zhì)性地改變，而且當前城鄉(xiāng)差距繼續(xù)呈現(xiàn)加快擴大的趨向，農(nóng)村貧困尤其是農(nóng)村相對貧困日趨嚴重。農(nóng)村社會的不和諧必然會成為整個社會和諧發(fā)展的障礙。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、農(nóng)村和整個社會的和諧，才能真正實現(xiàn)社會主義和諧。加強農(nóng)村基層政權(quán)建設正是促進農(nóng)村社會和諧的重要舉措。

所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機構(gòu)成的統(tǒng)一體[1。目前農(nóng)村多數(shù)基層政權(quán)建設卓有成效,促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展,但也存在一系列亟待解決的嚴重新問題。

一、農(nóng)村基層政權(quán)建設中存在的主要新問題

（一）公仆意識淡薄，官僚作風嚴重

中國封建社會的取仕之道，形成了一種影響深遠的"官尊民卑"的官本位思想和"權(quán)力欲"傾向。受此影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的公仆意識、服務意識淡薄，認為自己高高在上，不把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，而是把個人利益、部門利益放在首位，大肆攫取個人私利、部門私利。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導推行政務時不依據(jù)國家的政策和法令，往往搞"人治"，憑"經(jīng)驗"辦事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為了完成上級任務或者取悅上級領導，不顧當?shù)貙嶋H情況和農(nóng)民利益進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)果出現(xiàn)了"逼農(nóng)致富"等事件，嚴重損害了農(nóng)民的經(jīng)濟、政治甚至人身權(quán)益，損壞了黨和政府的形象，不利于農(nóng)村黨群關系、干群關系的和諧、融洽，是威脅農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素之一。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

一、加強基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設必須提高思想

一是廉政規(guī)章制度體系有待進一步完善。有些反腐倡廉的規(guī)定制度反復、重復出現(xiàn)，應急特征明顯。有些廉政規(guī)定只是在每年“春節(jié)”、“端午”、“中秋”等傳統(tǒng)節(jié)日行文、重復強調(diào)，不僅弱化了廉政規(guī)定的權(quán)威性和約束力，而且容易造成人們心理上的麻木和行動上的我行我素。有的廉政規(guī)定沒有結(jié)合基層機構(gòu)自己的實際情況，原文翻印上級行的文件，不切合基層的實際，可操作性不強，弱化了下文的初衷。二是廉政規(guī)章制度落實有待進一步加強。少數(shù)基層機構(gòu)對廉政規(guī)定制度的落實沒有拿出一套有效措施，一些反腐倡廉的規(guī)定制度出臺后，學習宣傳多，監(jiān)督檢查少，大多礙于情面，對違反制度行為的懲處也雷聲大、雨點小，刀子嘴、豆腐心，導致制度執(zhí)行乏力，制度應有效力沒有發(fā)揮。三是廉政規(guī)章制度的操作性有待進一步提高。目前，一些基層機構(gòu)廉政規(guī)章制度的操作性不強、執(zhí)行不力的問題時常存在。如，實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定中，一些條文側(cè)重于任務和責任分解，而對考核的形式和方法特別是關于責任追究的程序辦法沒有相應的剛性規(guī)定，彈性很大。為此，需要盡快制定出臺比較規(guī)范的、可操作性強的配套措施和相應的程序性規(guī)定，以確保廉政法規(guī)制度落到實處。

二、加強基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設必須立足長遠規(guī)劃

一要根據(jù)反腐倡廉工作的要求，制定制度建設的近期、中期及長遠規(guī)劃，增強工作的主動性、前瞻性、計劃性。從全局和整體上把握，把法規(guī)制度覆蓋和貫穿于反腐倡廉教育、監(jiān)督、懲處、保護等各個環(huán)節(jié)，切實做到各項工作、每個領域都能用制度管事、管人，有規(guī)可依，有章可循。二要進一步加強反腐倡廉制度的可操作性。毋庸諱言，上級行的一些規(guī)章制度，一些廉政有關條款比較原則，操作性不太強，這就要求基層機構(gòu)切合實際，出臺相應的配套制度和實施細則，使之有效執(zhí)行和持續(xù)可操作。三要進一步強化反腐倡廉制度的權(quán)威性和執(zhí)行力建設。一方面要加強學習宣傳。使執(zhí)行制度的同志系統(tǒng)全面掌握，讓干部群眾了解制度，在自覺遵守的同時，監(jiān)督他人遵守。另一方面要加強監(jiān)督檢查，經(jīng)常性開展明察暗訪活動，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題。要在抓好宣傳教育的基礎上，暢通群眾信訪舉報渠道，充分發(fā)揮廣大群眾監(jiān)督法規(guī)制度的落實執(zhí)行。

三、加強基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設必須加大力度動真格

反腐倡廉工作千頭萬緒，歸結(jié)起來就是兩件事：一是堅決懲治腐敗，二是有效預防腐敗。做好這兩件事，既要治標，又要治本。一要使員工“真信”。為確保反腐倡廉工作的持續(xù)、健康、深入發(fā)展，確保反腐倡廉制度建設體系的進一步完善，我們必須做到令行禁止，強化廉政規(guī)定的權(quán)威性和約束力，用法律的強制力保證反腐敗。必須構(gòu)筑符合國情行情的法規(guī)制度體系，并在實施過程中不斷完善。必須對上級行的基本規(guī)章制度進一步細化，內(nèi)容進一步具體，且有較強的嚴密性、針對性。二要使管理者“真懂”。一是進一步完善權(quán)力配置機制。科學、合理地配置權(quán)力能夠保證權(quán)力正常發(fā)揮作用，能夠保證各部門之間相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能、形成一種相互制約與監(jiān)督關系，這也是防止權(quán)力濫用的重要前提。為此，首先要適度分解權(quán)力，防止權(quán)力過于集中。按照分工和效率原則，應科學劃分和配置各項權(quán)力，使一把手與副職之間、上下級之間、部部門之間依法享有權(quán)力。其次要劃清權(quán)力界限。它應是有限的，而不是無限的。明確這一點，對于權(quán)力配置和防治權(quán)力腐敗極為重要。最后要明確權(quán)力相對應之職責，防止出現(xiàn)無責之權(quán)或無權(quán)之責。三要進一步完善權(quán)力運行機制?？茖W、規(guī)范的權(quán)力運行機制直接關系權(quán)力行使的實際效果，是權(quán)力得到正確行使的基礎和保障。為此，首先要建立權(quán)力運行公開制度，增加權(quán)力運行透明度。其次要建立嚴密的程序規(guī)范。特別要針對容易產(chǎn)生腐敗的“人、財、物、事”等相關權(quán)力的運行，制定一套嚴格的程序加以規(guī)范，以確保權(quán)力健康運行。四要進一步完善權(quán)力制約機制。嚴密的權(quán)力制約機制是權(quán)力依法、有序、規(guī)范運行的核心所以。因此，一方面要以權(quán)力制約權(quán)力。將分為若干系統(tǒng)，由不同的機關或人員行使，并使之相互獨立、相互平衡和相互牽制。另一方面要以權(quán)利制約權(quán)力，以法律制約權(quán)力。通過制定嚴密的法律與制度，規(guī)范權(quán)力的動作過程，控制權(quán)利主體的用權(quán)行為，從而防止權(quán)力的失控與濫用。五要進一步完善權(quán)力監(jiān)督機制。首先要監(jiān)督重點，增強監(jiān)督的針對性。其次要整合監(jiān)督資源，拓寬監(jiān)督渠道。利用信息化和高科技載體，擴大群眾參與監(jiān)督的范圍，改進群眾參與監(jiān)督的方法。要使干部始終處于多層次、多角度的監(jiān)督中，消除干部特別是主要領導干部的監(jiān)督“真空”地帶。

一、堅持黨政分開原則，建立新型黨政關系

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須堅持黨的領導核心地位，在政治體制改革和黨的領導體制改革中決不能片面強調(diào)執(zhí)政黨同國家政權(quán)截然分開，以此來削弱黨的領導。但要確立黨政職能分開的新的執(zhí)政理念，建立起重大決策統(tǒng)一、重要職務交叉兼職、具體職能分開的黨政領導體制。這是推進社會主義民主政治建設，保證國家政權(quán)機關依法行政的客觀要求。

1.正確處理黨與人大的關系。全國人民代表大會是由全體選民選舉產(chǎn)生的人民代表組成的國家最高權(quán)力機關，是人民當家作主的重要體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的基點應當放在通過法定程序使黨的領導干部執(zhí)掌全國人大這一國家最高權(quán)力，使黨的路線方針政策上升為國家法律，充分發(fā)揮人民代表大會的作用，真正實現(xiàn)人民當家作主上。要通過相應的法律程序，推選黨員領導干部進入各級人大，并合法運用黨在各級人大及其常委會中的優(yōu)勢，使黨員占據(jù)人大各個委員會的多數(shù)及其主要領導人職位；要通過各級人大的黨組作為紐帶把黨的系統(tǒng)與國家權(quán)力機關連接起來，充分發(fā)揮人大黨組對黨員的領導作用，統(tǒng)一黨員代表的思想，協(xié)調(diào)黨員代表在人大立法和選舉中的作用；要把堅持黨的領導同發(fā)揚人民民主、嚴格依法辦事有機地統(tǒng)一起來，善于把黨和人民的意志通過法定程序上升為國家意志，避免以政策代替法律現(xiàn)象的出現(xiàn)；要維護人大的權(quán)力和威信，凡是由人大任命或選舉產(chǎn)生的重要領導干部，非經(jīng)法定程序，黨組織不得擅自決定對其調(diào)離或重新任免，更不能將地方人大選舉中落選的干部調(diào)任到其他應由選舉產(chǎn)生的崗位任職；在人大中擔任主要領導職務的黨員在黨內(nèi)選舉中落先或被解除職務，敢必須相應地辭去其在國家權(quán)力機關中的任職，由黨組織重推薦黨員干部依法擔任人大領導職務?？傊?，執(zhí)政黨必須牢牢掌握對國家權(quán)力的領導權(quán)和控制權(quán)，通過進入人民代表大會這一國家最高權(quán)力機關來實現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖，是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的最基本途徑。

2.黨和政府的關系。人民政府是由人民代表大會選舉產(chǎn)生的行政執(zhí)行機關，是人民意志的執(zhí)行系統(tǒng)。實行黨政職能分開，充分發(fā)揮人民代表大會的作用，重點是明確劃分黨和政府的職能，使各級政府真正對它的授權(quán)機關——人民代表大會負責。要通過法律的形式，明確規(guī)定國家權(quán)力主體之間的授權(quán)關系、權(quán)力界限和權(quán)力運行程序，使國家權(quán)力合法化、規(guī)范化，以保證政府權(quán)力的正常運行；要細化黨委與政府的職能分工，進一步明確各自的職責權(quán)限，凡昌政府中關系全局的重要決策，應由政府主要負責人提交黨委會討論決定，會議通過后由政府組織實施，黨委不直接干預政府施政過程；黨對政府經(jīng)濟工作的領導，主要是通過制定正確的決策，由政府黨組和黨員領導干部去貫徹實施，不能由黨委直接組織人大、政府等政權(quán)機構(gòu)具體執(zhí)行；要按照黨政職能分開的原則調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)，不再設立不在政府任職又直接分管政府工作的專職書記、常委，撤消與政府機構(gòu)重疊對口的黨的部門，適度精簡黨干務干部人數(shù)，避免因人設事，干涉行政事務現(xiàn)象的出現(xiàn)；要嚴格依照法定的程序來實現(xiàn)黨的意志，黨對政府工作的領導應主要通過人大琰體現(xiàn)和實施，并依據(jù)相應的法律程度，在這方面應制定相應的政府程序法。

3.黨與社會經(jīng)濟組織、文化組織的關系。根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，轉(zhuǎn)變基層黨組織的職能，是理順黨政關系、改革黨的領導體制的前提和基礎。實踐證明，黨和國家領導體制中存在的權(quán)力過分集中，黨政不分等弊端，在很大程度上是與計劃經(jīng)濟時期那種由黨的各級組織直接管理社會經(jīng)濟文化活動的做法聯(lián)系在一起的。因此，必須正確界定基層黨組織的地位和作用，明確黨與社會經(jīng)濟組織、文化組織的關系。

首先，必須對基層黨組織的地位和作用作出正確定位。黨對國家政權(quán)的領導方式與對社會基層經(jīng)濟文化組織的領導方式有著原則的區(qū)別，具體體現(xiàn)為領導核心與政治核心之分。作為執(zhí)政黨，必須在各級政權(quán)組織中發(fā)揮領導核心作用，而在其他組織中則主要是發(fā)揮政治核心作用。政治核心是指基層黨組織在政治上的影響力和凝聚力，是通過發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢來實現(xiàn)的。在實行行政領導負責制的基層單位，黨組織都應當是發(fā)揮政治核心作用，這樣既有利于把基層黨組織的作用統(tǒng)一規(guī)范起來，也有利于保證行政領導負責制的有效實行。第二，要明確黨、政府與經(jīng)濟組織的關系。從目前我國政黨組織、政府與企業(yè)的關系看，總體上是處于一種關系復雜混亂的狀態(tài)。政府管理國有資產(chǎn)、黨委管理企業(yè)主要領導干部，管理干部與管資產(chǎn)相脫節(jié)。政府以國有資產(chǎn)所有者的身份直接管理生產(chǎn)經(jīng)營，造成政企不分；黨委仍然用管理黨政機關干部的傳統(tǒng)模式管理企業(yè)干部，沒有建立和形成一整套與產(chǎn)權(quán)關系和市場經(jīng)濟相的適應的企業(yè)領導人管理體制。為此，必須進一步理順黨政企關系。要將地方黨委管理企業(yè)干部的職能分離出來，企業(yè)黨委作為企業(yè)的政治核心，主要負責企業(yè)黨組織建設和職工思想政治工作，有效發(fā)揮黨組織在企業(yè)中的政治影響力和凝聚力；政府職能也要相應的轉(zhuǎn)變，要弄清政府與市場的關系，從“無限政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，進一步強化政府對社會公共事務的管理職能，弱化政府對企業(yè)、事業(yè)單位具體事務的壟斷權(quán)，實現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開，減少政府對經(jīng)濟事務的行政性審批，使政府從部門經(jīng)濟利益中解脫出來，建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制；應在省、市一級建立企業(yè)工委（與國有資產(chǎn)管理委員會合署辦公），負責國有大中型企業(yè)的黨的工作和干部管理工作，國有企業(yè)的領導人，由國有資產(chǎn)管理提名，政府黨組通過，按法律法規(guī)程序任命。

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實，過重的農(nóng)民負擔大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長。因此，關于三農(nóng)問題討論的熱點由“減負增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中，很多人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門；還有很多人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負擔的主要因素，甚至認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個是好的，緊張的黨群關系和干群關系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當過十七年鄉(xiāng)干部），不說也得說幾句。

一，三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實，但都不是事實的全部。在封建王朝，縣官常?？偸亲顗牡墓俚拇?，因為縣官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常總是最壞的官的代表，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動和報酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實問題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層：

第一，農(nóng)業(yè)的GDP在總的GDP中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設和公共服務。鄉(xiāng)干部要在一個“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的；

第二，農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務，下面就服務；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負責——一級對一級負責是制度規(guī)定的；

第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來錯在糧食政策，執(zhí)行的越好，國家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點燈”之嫌。

1基層安全生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

1．1典型基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制

目前我國已初步建立了“縣級政府統(tǒng)管，行業(yè)部門監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管，經(jīng)營單位自管”的基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制。在總體上采取“重心下移，關口前置”的戰(zhàn)略，把工作重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，提高監(jiān)管工作的覆蓋面。以廣東省某地為例，縣一級成立安全生產(chǎn)委員會，綜合協(xié)調(diào)各行業(yè)安全生產(chǎn)工作，統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)重大安全生產(chǎn)問題;縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與同級負有安全生產(chǎn)管理職責的部門共同承擔綜合監(jiān)管職責，履行行政審批、行政執(zhí)法等職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，直接負責對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和國家標準、行業(yè)標準的情況實施監(jiān)督管理;生產(chǎn)經(jīng)營單位成立安全生產(chǎn)管理部門，制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度，并對落實情況進行監(jiān)督檢查，實現(xiàn)安全生產(chǎn)自我約束，如圖1所示。

1．2縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)2級委托執(zhí)法機制

隨著我國城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟得到快速發(fā)展，然而大量涌現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及隨之而來的人口、財產(chǎn)、危險有害因素集聚給基層安全監(jiān)管工作帶來了極大的考驗。以廣東省某地為例，其縣級安全監(jiān)管部門僅擁有8名在編公務人員，負責全縣近1800家企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。顯然，僅僅依靠縣(區(qū))一級安全監(jiān)管部門有限的人力、物力資源，必然難以支撐如此繁重的監(jiān)管工作。行政執(zhí)法權(quán)力下放已成為基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的必然發(fā)展趨勢。國家安監(jiān)總局于2007年首次提出，各縣(區(qū))安監(jiān)部門可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處設立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)實施行政處罰［5］。目前，我國普遍采用縣鄉(xiāng)2級委托執(zhí)法機制。如圖2所示，縣級安全監(jiān)管部門不全面參與轄區(qū)日常安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，而將監(jiān)督檢查權(quán)及部分行政處罰權(quán)交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)行使，自身一般保留行政審批、行政許可、重點企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管、安全生產(chǎn)事故調(diào)查等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機構(gòu)在委托權(quán)限范圍內(nèi)，對轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)活動進行監(jiān)督檢查，對安全生產(chǎn)違法行為進行制止、糾正或者行政處罰，并定期向縣級安全監(jiān)管部門報告監(jiān)督和執(zhí)法情況。

1．3生產(chǎn)經(jīng)營單位分級監(jiān)管模式

為了準備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關的理論和經(jīng)驗研究著作?！爸袊鶎诱?quán)研究會”的三本成果——《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡稱《現(xiàn)狀》)、《中國農(nóng)村村民委員會換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農(nóng)村村民代表會議制度》(以下簡稱《會議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設現(xiàn)狀的調(diào)查報告；第二，它反映了國家級行政部門對于基層政權(quán)的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個方面都有極強的學術分析價值，調(diào)查由人去做，這個人必須帶著問題去，這些“問題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復雜加工)，仔細閱讀它們，就會發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學術的標準去評價這本書，因為政府研究機構(gòu)與學術研究機構(gòu)的角色有別——他們各自的關心和訓練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動這一研究的進展。毫無疑問，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學、社會學、政治學等角度進行觀察，其中心問題是基層社會的穩(wěn)定或動亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權(quán)的進入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等?？罪w力提出，中國政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會領導階層和國家官僚集團，其中沒有官職的生活于家鄉(xiāng)社會，憑借他們的身份、財富和關系操縱地方事務。士紳的文化凝聚力，補充國家各級官僚職位的人員流動、以及與國家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個集團政治哲學的基礎之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會基礎受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀開始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農(nóng)村士紳開始向城市社會單向流動，從而整體上漸漸離開了農(nóng)村社會生活秩序。費孝通、梁漱溟、陶行知等學者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀體制”理解基層社會結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀體制在國家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關“保甲制”的，這種意見認為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機制的失效，使得20世紀的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個農(nóng)戶門口。由于保甲的主要任務是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國家意志的強行進入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達了，可是地方的公務卻僵持了，地方的建設事業(yè)無法進行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機關，而非自治團體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費孝通，1947)。也有學者認為，保甲制事實上并沒有想象中的成功；雖然國家把權(quán)力延伸進村，但它缺乏直接派任領薪人員入村的機制，保長實際上成為國家機器和村莊社團夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經(jīng)紀”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關系問題。在歷史經(jīng)驗中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權(quán)力的進入，妨礙了聯(lián)系的暢達，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護關系”(Oi，1989)概念，說明在中國當代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學者的注意中，中國農(nóng)村的基本問題主要是村民自治和國家行政權(quán)力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說，需要設計一個整合農(nóng)村社會的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時能在國家體制和社會民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達民意進入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項功能。這就回到了費孝通40年代提出的問題上來了，費孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會基礎，我們的所有討論就從這里開始。

二