摘要:官僚制是工業(yè)社會的一朵奇葩，它以其穩(wěn)定、嚴(yán)格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式的一大理論支柱。但是當(dāng)社會發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)時代時，官僚制內(nèi)在的痼疾逐漸凸顯出來，成為阻礙社會發(fā)展的絆腳石。

關(guān)鍵詞:官僚制；價值；弊病

一、官僚制及其價值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復(fù)合而成，本意是指實(shí)施管理的社會行政機(jī)構(gòu)。與漢語中官僚主義不同，在管理學(xué)中，官僚制是一個中性詞，是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、命令—服從為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對合理性的追求是其核心所在，也是建構(gòu)官僚制的一個基本原則。韋伯從權(quán)威的角度出發(fā)剖析古往今來人類社會的組織形態(tài)，把它們分為個人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上的，同時兼?zhèn)淞撕戏ㄐ耘c合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業(yè)文明時代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內(nèi)部合理的分工，每個成員都有的明確職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定下來，并且只在本職范圍內(nèi)完成工作。第二，組織內(nèi)部劃分為若干層級，實(shí)行層級節(jié)制，等級與權(quán)力一致，各職位按照權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條。第三，組織內(nèi)部要根據(jù)合理合法的原則制定一整套穩(wěn)定的規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性，使各機(jī)構(gòu)各成員各司其職，依法行使自己的職權(quán)。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式的文件下達(dá)，并且要記錄在案，以便于上級對下級加強(qiáng)控制，明確下級機(jī)構(gòu)及其成員的任務(wù)、要求和應(yīng)履行的權(quán)責(zé)。第五，實(shí)行非人格化的管理，官員間的從屬關(guān)系是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級序列決定的，權(quán)力關(guān)系并不具有權(quán)力的個性特點(diǎn)，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造，完全排除了個人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，在專家的指導(dǎo)下日常工作都會擁有技術(shù)性的支持，而且，組織目標(biāo)及這些目標(biāo)的確立過程也傾向于技術(shù)化和合理化。第七，實(shí)行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據(jù)工作性質(zhì)的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據(jù)員工的資歷和業(yè)績進(jìn)行獎懲和晉升；工作全職性的，與私人領(lǐng)域的活動分開。

雖然理性官僚制只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現(xiàn)實(shí)中很少有哪個組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價值卻不容否定。

在英語中官僚制(bureaucracy)這個詞本身含義就十分復(fù)雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風(fēng)等等多種用法，同時又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時不賦予這個概念以強(qiáng)烈的感情色彩和難以把握的內(nèi)涵，既有公眾從情感出發(fā)的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語中，“官僚”通常表達(dá)的是貶義，不管是古代還是近代，社會公眾總是將那些魚肉百姓、草營人命、侵吞社會財富、中飽私囊、禍國殃民的官員與“官僚”、“官僚作風(fēng)”聯(lián)系在一起。只是隨著現(xiàn)代政治哲學(xué)和社會理論的發(fā)展，特別是在德國社會理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)文明的產(chǎn)物，亦即一種政治統(tǒng)治和社會管理的政治組織機(jī)構(gòu)和體制，從而使官僚制這個詞逐漸“中性化”，學(xué)屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發(fā)展過程中對官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業(yè)社會和信息時代體現(xiàn)出來的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價值取向概括和分析與官僚制問題密切相關(guān)的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義

對民主價值的關(guān)注是官僚制理論中的核心問題?，F(xiàn)代政治學(xué)中與官僚制問題密切相關(guān)的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡要總結(jié)多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義有關(guān)官僚制問題的觀點(diǎn)。多元主義學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)代西方國家(主要是美國)的政治體系是各種相互交錯的力量的匯集，是一種錯綜復(fù)雜的權(quán)力平衡。每個團(tuán)體都對決策具有一定的影響，但沒有任何一個團(tuán)體對權(quán)力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個特定的權(quán)力精英團(tuán)體。政府雖被賦予權(quán)力，但它越來越處于來自各種利益團(tuán)體的壓力之下，其獨(dú)立權(quán)力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個否決團(tuán)體中的一員。

在國家機(jī)構(gòu)內(nèi)，精英和團(tuán)體經(jīng)常為了促進(jìn)各自的利益而互相競爭。官僚體系成為多元主義國家的一個部分，其本身是許多高度分立的機(jī)關(guān)的集合體，它們在某種程度上相互依賴又相互競爭。多元主義有助于馴服政府的力量，將強(qiáng)制減少到最低限度，并可以和平解決爭端，所以有助于促進(jìn)民主。進(jìn)而，機(jī)構(gòu)的分立、權(quán)力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機(jī)構(gòu)并將其威脅降至最低程度。專家政治論學(xué)派則提出與多元主義相對立的見解。專家政治是一種政治制度，在此制度內(nèi)具有決定性影響的人是行政和經(jīng)濟(jì)方面的技術(shù)人員。該學(xué)派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發(fā)展而來，但不同于精英理論。后者關(guān)心的是統(tǒng)治精英，技術(shù)官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關(guān)心官僚技術(shù)精英的權(quán)力，并認(rèn)為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學(xué)派認(rèn)為，在西方國家技術(shù)官僚精英的權(quán)力已經(jīng)在以民選政治機(jī)構(gòu)為代價的情況下發(fā)生了增長，并對民主產(chǎn)生了一種威脅。法團(tuán)主義也是精英理論的一個分支，認(rèn)為國家政策的制定是由高層國家權(quán)勢精英與一些數(shù)量有限的社團(tuán)組織(包括工商業(yè)團(tuán)體和工會)領(lǐng)袖彼此協(xié)調(diào)完成的。社團(tuán)組織得到準(zhǔn)許在各自的領(lǐng)域內(nèi)保持一種謹(jǐn)慎的性壟斷，但必須服從國家對他們施加的某種。國家通過名義上不屬于國家的私人和組織來實(shí)施控制，由此產(chǎn)生非直接的、非正式的和非公開的行政形式。因此，國家干預(yù)并不一定要與官僚機(jī)構(gòu)的干預(yù)聯(lián)系在一起，法團(tuán)主義是“一種沒有官僚政治的國家控制體制”。之所以如此，是因?yàn)榉▓F(tuán)主義國家關(guān)心效率和成功，避免程序的正規(guī)化；只與少數(shù)權(quán)勢機(jī)構(gòu)打交道，使龐大的行政機(jī)構(gòu)成為多余；可以通過半政府組織和非政府組織來完成一些公共事務(wù)管理工作。

理性官僚制作為一種現(xiàn)代組織形式，在各國政府和大的企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政管理中得到廣泛采用，這個格局至今沒有根本改變。但是隨著時代的巨變，尤其是信息經(jīng)濟(jì)時代和后工業(yè)化社會的來臨，理性官僚制在應(yīng)對時局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經(jīng)值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現(xiàn)有的官僚制，“建立和維持一個順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會－資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達(dá)社會或落后社會－的難題之一”【1】。許多國家的政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)為提高行政管理的效率而進(jìn)行了卓有成效的改革努力，國外學(xué)者也在這個領(lǐng)域里進(jìn)行了有益的新探索，總結(jié)了改革的經(jīng)驗(yàn)和價值取向，提出了進(jìn)一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及各國學(xué)者的最新研究成果，對推進(jìn)我國當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革、提高政府部門和企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政工作效率會有重要的啟迪作用。

一，現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)

要理解當(dāng)前西方所進(jìn)行的官僚制改革，就必須首先要了解現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)?，F(xiàn)性官僚制通常指以相對專業(yè)化的官僚為主體，所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和；它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系，是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng)造出來的主要用來指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物【2】。在現(xiàn)代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達(dá)信息的功能作用，充當(dāng)著利益表達(dá)者和聚合者的角色，所以，官僚制機(jī)構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會工作?！?】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯曾經(jīng)對理性官僚制進(jìn)行了詳細(xì)的研究和總結(jié)，提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論，奠定了現(xiàn)代組織理論基礎(chǔ)。他所說的理性官僚制是建立在合法型統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)之上的。他認(rèn)為任何統(tǒng)治或權(quán)威都必須有某種形式的合法性做基礎(chǔ)，歷史上能被社會接受的合法統(tǒng)治大致有三種純粹的類型，即合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上；魅力型統(tǒng)治是建立在非凡的獻(xiàn)身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統(tǒng)治是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，是合法受命進(jìn)行統(tǒng)治的，這種統(tǒng)治服從有合法章程的、事務(wù)的、非個人的制度和由它所確定的上司。傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治都屬于非理性的統(tǒng)治，不宜作為現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)。而合法型統(tǒng)治屬于理性的統(tǒng)治，因?yàn)樗⒃谙率龇ㄖ朴^念基礎(chǔ)之上的，即“通過協(xié)議的或強(qiáng)加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現(xiàn)代官僚行政管理組織的基礎(chǔ),同時后者也是合法型統(tǒng)治的最純粹類型?！?】

歷史上任何制度的產(chǎn)生都需要特定的環(huán)境，理性官僚制的產(chǎn)生也概莫能外，它的產(chǎn)生至少需要以下幾個方面的社會和經(jīng)濟(jì)前提：1，貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；2，行政管理的范圍和數(shù)量的擴(kuò)大；3，行政管理強(qiáng)度的深化和現(xiàn)代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報等等）的現(xiàn)代化；4，現(xiàn)代資本主義的經(jīng)濟(jì)交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續(xù)地完成任務(wù)的純技術(shù)上的優(yōu)勢；5，國家權(quán)力和行政管理運(yùn)作手段的集中；6，現(xiàn)代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”。【5】根據(jù)以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發(fā)生在西方的現(xiàn)代資本主義國家，因?yàn)樗鼈儞碛邪l(fā)育良好的理性法律、貨幣經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的通訊和運(yùn)輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和行政手段的集中化，而象中國這樣擁有悠久傳統(tǒng)官僚制歷史的國家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發(fā)源地和生長地。事實(shí)上，現(xiàn)代資本主義與現(xiàn)性官僚制有著不解之緣，因?yàn)樗紫仍跉v史上創(chuàng)造了對持久穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的和可預(yù)計(jì)性的官僚制行政管理的需要，同時也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如貨幣資金和現(xiàn)代技術(shù)條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個突出特點(diǎn)：1，法制化。現(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)有其固定的權(quán)限范圍，并且由法律或行政法規(guī)來加以規(guī)定，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運(yùn)作；有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度和工作程序；采取檔案制度化進(jìn)行管理。2，科層化。實(shí)行機(jī)關(guān)等級制和職務(wù)等級制原則，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級層次結(jié)構(gòu)體系，并按等級賦予相應(yīng)的權(quán)力，各個層級的官員和機(jī)構(gòu)都接受嚴(yán)格的監(jiān)督；官員職務(wù)的升遷根據(jù)年資或政績，或者兩者兼而有之。3，公私分開。主張嚴(yán)格的公事公辦，公私界限分明，公務(wù)活動領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別，工作區(qū)域與生活區(qū)域分開；行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開；任職人員對職位不能占為己有。4，專業(yè)化。主張技術(shù)專長，官員的選拔和任命注重知識和業(yè)務(wù)能力；注重專業(yè)培訓(xùn)；實(shí)行分工的原則，解決事務(wù)“不看人辦事”，而是根據(jù)可以預(yù)計(jì)的規(guī)則，排除一切純粹個人的、一切非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺因素。5，職業(yè)化。要求行政官員全身心地投入公務(wù)活動，職務(wù)就是“職業(yè)”，就任職務(wù)就要承擔(dān)一種忠于職守的義務(wù)；采用固定的貨幣薪金支付報酬。6，效果的可預(yù)見性。理性官僚制作為一種社會組織的特殊形式，其存在便于將總體法規(guī)應(yīng)用于具體情況，從而增加了行動的可預(yù)見性，“對于官僚體制來說，‘可預(yù)見的規(guī)則’，具有真正決定性的意義。”【6】

編者按：本文主要從組織任務(wù)和完成任務(wù)的途徑；官僚制體系在內(nèi)部協(xié)調(diào)時的弊端；官僚制體系在組織外部適應(yīng)中的弊端；對未來組織的展望四個方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：組織必須完成兩項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)的任務(wù)才能存在下去、從理論上和實(shí)踐上向官僚制體系提出挑戰(zhàn)、技術(shù)的進(jìn)步和企業(yè)的發(fā)展蠶食著剛剛贏得的個人自由、僚制體系成為將人的需要同組織目標(biāo)聯(lián)系起來的唯一工具、官僚制體系依靠著理性和邏輯、環(huán)境變革的速度在加快、各類企業(yè)組織的經(jīng)營‘邊界條件“開始發(fā)生變化、各種環(huán)境力量之間的因果關(guān)系變得越來越不穩(wěn)定和具有擾亂性、企業(yè)之間合作范圍將擴(kuò)大、人們在工作中更希望全面地參與和授權(quán)、企業(yè)的任務(wù)將變得更加復(fù)雜，更難于事先計(jì)劃等。具體材料請?jiān)斠姟?/p>

沃倫·本尼斯（WarrenG.Bennis），美國當(dāng)代著名組織理論研究者之一，麻省理工學(xué)院博士，并曾在麻省理工斯隆學(xué)院執(zhí)教。對于組織理論中關(guān)于組織發(fā)展新方向和傳統(tǒng)官僚制的滅亡提出了創(chuàng)造性設(shè)想。

本尼斯曾經(jīng)與沙因（因EdgarH.Schein）合作著寫《通過群體方法改變個人與組織》（Personalandorganizationalchangethroughgroupmethodsl965），與南思（Nanus，B）合作著寫《領(lǐng)導(dǎo)》（Leadershipl985），單獨(dú)完成如《變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者》（OnBecomingaleader1989），<<組織發(fā)展>>（Organizationdevelopment：itsnature，origins，andprospects1969），《變革組織》（Changingorganizationsl966）等專著多部，并發(fā)表研究論文上百篇。本文主要介紹他于1966年對傳統(tǒng)官僚制的批判和對未來組織的展望。

在虛擬組織、組織結(jié)構(gòu)扁平化日趨流行的今天，我們會發(fā)現(xiàn)他所倡導(dǎo)的有機(jī)一適應(yīng)型組織的特點(diǎn)，正在被逐漸實(shí)現(xiàn)。

一、組織任務(wù)和完成任務(wù)的途徑

組織必須完成兩項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)的任務(wù)才能存在下去，一個是協(xié)調(diào)組織成員的活動和維持內(nèi)部系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一個是適應(yīng)外部環(huán)境。第一項(xiàng)任務(wù)要求組織經(jīng)由某種復(fù)雜的社會過程使其成員適應(yīng)組織的目標(biāo)，而組織也適應(yīng)成員的個人目標(biāo)。這一過程也被稱之為“互相適應(yīng)”、“內(nèi)適應(yīng)”或“協(xié)調(diào)”。第二項(xiàng)任務(wù)要求組織與周圍環(huán)境進(jìn)行交流和交換，稱之為“外適應(yīng)”或“適應(yīng)”。

與西方的情況不一樣，秦漢以來，皇帝制度、中央集權(quán)制度、官僚制度一直是中國傳統(tǒng)政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度與中央集權(quán)制度的內(nèi)生產(chǎn)物，有官僚必然就會有政客，尤其是兩漢以來形成的特殊的外戚干政與宦官干政現(xiàn)象，使得中國前資本主義的官場結(jié)構(gòu)中，存在著明顯的官僚與政客兩種政治角色。而且，中國古代官場中特有的幕僚制度，導(dǎo)致各級行政層次上存在著大量的技術(shù)官僚，并在明清時期形成了中國古代特有的亞官僚文化———幕僚文化或師爺文化。

一、有關(guān)中國傳統(tǒng)官僚政治的研究文獻(xiàn)

20世紀(jì)以來，國內(nèi)外、海內(nèi)外有關(guān)中國古代政治制度的研究積累了許多文獻(xiàn)，其中也有部分與官僚制度有關(guān)的研究，例如曾資生的《兩漢文官制度》、鄧嗣禹的《中國考試制度史》、王亞南的《中國官僚政治研究》、楊樹藩的《中國文官制度史》、日本歷史教育會出版的《歷史教育》雜志1965年6月號《中國古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石橋秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲見的《話說科舉———考試制度與文人官僚》等。但20世紀(jì)以來，中國古代官僚政治的研究，實(shí)際上是關(guān)于官吏制度的研究，而非從政治學(xué)的角度開展的研究，或者說不是現(xiàn)代政治學(xué)中有關(guān)官僚與政客的政治角色的研究。上述文獻(xiàn)中，最為值得注意的是王亞南的《中國官僚政治研究》，但王亞南的研究是為回答李約瑟之謎而進(jìn)行的;同樣，林毅夫在《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》中關(guān)于中國官僚政治的研究，主要是討論中國的官僚政治與工業(yè)革命的關(guān)系問題;黃仁宇在《資本主義與二十一世紀(jì)》中關(guān)于官僚政治的研究，主要是探討中國的官僚政治與中國產(chǎn)生資本主義的關(guān)系問題。這些研究，與其說是關(guān)于中國古代官僚制度的政治學(xué)研究，毋寧說是關(guān)于中國古代官僚制度的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和歷史研究。因此，現(xiàn)有文獻(xiàn)中，有關(guān)古代中國官僚的政治角色的政治學(xué)研究是十分缺乏的。我們的研究，就是試圖在這個方面作一些新的嘗試。

二、中國古代的官僚政治

中國古代的政治體制歷史悠久，內(nèi)容豐富。一般認(rèn)為，中國的傳統(tǒng)政治制度形成了以下明顯的特征:君主專制;中央集權(quán)制;官僚政治。其中，官僚政治對世界政治的影響尤其深遠(yuǎn)。在西方，官僚政治被視為封建主義與資本主義相互斗爭的產(chǎn)物。在中國，官僚政治卻是君主專制和中央集權(quán)的產(chǎn)物。官僚這種政治角色是從分封制下君主的家臣演變而來的。官者，管也;僚者，官也。先秦時期，官僚不過是君主的家臣或高級奴仆。秦統(tǒng)一六國后，廢除了分封制，建立了郡縣制?？たh則設(shè)官吏治理。秦以后，歷代設(shè)官的同時往往設(shè)置官府中掌管簿書案牘的吏胥，輔助官員履行政務(wù)。秦漢時，流行“以吏為師”，高級官僚出身吏胥的不可勝數(shù)。魏晉時期，流行“九品中正”制，為吏者不得與清流為伍。隋唐之后，盛行科舉制度，吏胥的選拔不被中央政府重視。但是，吏胥作為地方政府中的辦事人員，仍然是官僚政治體制的重要組成部分。主官與吏胥的根本區(qū)別是職責(zé)與任期不同。中國古代各級地方主官實(shí)行異地制(回避本籍)、流動制(定期流動)、任期制，因此官場有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中無人莫做官”的俗語。而吏胥則實(shí)行常任制、本土制，而且職位往往父子兄弟相傳，于是形成了吏胥實(shí)際左右官員的官場格局。幕僚是中國古代應(yīng)聘幫助軍政官員辦理各類事務(wù)的專業(yè)人士，又稱幕友、幕賓、幕客等。師爺則是人們對于幕僚的一種俗稱。中國的幕僚制度，源于西周，成于秦漢。秦漢時期形成的選官制度主要是由下而上的察舉制、由上而下的征辟制以及任子制。西漢時，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿與地方郡守都有權(quán)聘用僚屬。這個時期，不但幕僚盛行，還出現(xiàn)了所謂的“幕府”。東漢光武中興之后，辟召之風(fēng)尤其興盛。征辟制度成為政府基層官僚的一種正式選拔制度。

中國古代特殊的政治權(quán)力的獲得方式，往往導(dǎo)致兩種突出的政治弊端，或是外戚專政，或是宦官專政。東漢末期，在朝政上不斷形成了外戚專政與宦官專政交替出現(xiàn)的政治腐敗。公元189年，外戚謀誅宦官，召西涼猛將董卓入京。董卓入京得勢之后，廢帝擅立，思謀篡逆，各路軍閥于公元190年起兵討伐董卓，歷史進(jìn)入三國時期。三國時期，先后在中原地區(qū)和周邊州郡形成了逐鹿中原的十四個同質(zhì)同構(gòu)的政治軍事集團(tuán)，并逐漸演變成曹操、孫權(quán)、劉備三大集團(tuán)，形成三國鼎立的歷史。三國鼎立的局面是由三分的人才均勢、三分的地理均勢、三分的政治均勢等多種歷史原因交叉形成的，而且三分的人才均勢起了主導(dǎo)作用。曹操、孫權(quán)、劉備為快速發(fā)展自己的勢力，爭將羅致天下名士，以壯勢力，促使幕僚制度快速發(fā)展。例如，先后參與曹操制定戰(zhàn)略的主要幕僚(不含武將)有93人之多，其中最主要的參與戰(zhàn)略制定者當(dāng)數(shù)荀彧、荀攸、賈詡、鐘繇、程昱、郭嘉、毛玠、司馬懿等。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對人才選舉的控制，公元220年，魏王曹丕采納吏部尚書陳群的建議，實(shí)行九品中正制的選官制度，以秦漢時期的征辟、任子制度作為補(bǔ)充方式。這時期，各級政府官員均是自行征辟僚佐掾?qū)?，而且不受名額限制，因此也造成了征辟泛濫。兩晉南北朝時期，主官與幕僚的關(guān)系大多為賓主關(guān)系。尤其是西晉永嘉之亂以后，中原戰(zhàn)亂不斷，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活資料，只好靠充當(dāng)?shù)胤胶篱T望族的幕僚為生。例如，東晉時期權(quán)臣桓溫密謀篡權(quán)，幕僚郗超參與謀劃，桓溫讓他躲在幕帳之后偷聽自己與謝安、王坦之有關(guān)國事的討論，不料被風(fēng)吹開簾帳暴露出來，被謝安譏為:“入幕之賓。”又如，南北朝時期，名士庾杲之受聘王儉的長史，有人說名士入幕，好比芙蓉出綠水，更加亮麗。因?yàn)檫@個典故，后人將幕府雅稱為“蓮幕”，正好與表示官府大堂的“琴堂”相對，以示賓主相得之意。這種文化也透露出當(dāng)時的主官與幕僚的關(guān)系是一種賓主關(guān)系，通俗地講就是雇傭關(guān)系。隋唐五代，九品中正制已經(jīng)弊端叢生，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。隋煬帝開始建立進(jìn)士科，用“試策”取士，科舉制度成為選拔官員的主要途徑。辟召作為一種補(bǔ)充制度，主要是針對有特殊才能或德行之人的一種特殊錄用方式。與兩晉南北朝不同的是，隋唐五代時，幕僚又成為地方政府的正式雇員。主官與幕僚之間雖有賓主關(guān)系，但本質(zhì)上是長官與佐僚的關(guān)系。唐代地方長官雖然用人的自主權(quán)基本沒變，但與魏晉南北朝時不同的是，幕府辟客要奏聞朝廷。征辟作為一條入仕之途，是剛剛興起的科舉制度的重要補(bǔ)充。未能從科舉獲得官職的士人，還可以通過幕府的辟署進(jìn)入仕途，并由此參與政治。

當(dāng)代西方官僚制理論探討的問題可大致分為三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一詞最早出現(xiàn)在18世紀(jì)的法國，最初指所有的政府官員。而在西方文官制度建立后，它一般指非經(jīng)政治選舉的、經(jīng)考試進(jìn)入政府、不受政府更迭影響的政府官員。本文即從這一意義上使用該詞。）與政治家之間，官僚是仆人還是主人？二是，在提供公共服務(wù)方面，官僚機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)相比，是否更有競爭力和效率？三是，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系較其它組織，是否更具合理性？第一個問題實(shí)際上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）問題。所謂官僚自主性，是指官僚機(jī)構(gòu)或個人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。

官僚自主性現(xiàn)象由來以久，可以說它是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但在現(xiàn)代民主制建立之前，它合理而自在地存在著，而作為一個“問題”被提出在西方則是近一百多年的事，因其對政治與行政二分原則的背離而受到關(guān)注的，近幾十年已發(fā)展成為所有現(xiàn)代政府面臨的普遍而又難以克服的問題，并成為政治學(xué)研究的重點(diǎn)之一。政治學(xué)研究官僚自主性問題的主要動因在于揭示官僚制與民主政治之間的悖論問題，即官僚制因民主政治發(fā)展的需要而建立，但其發(fā)展本身實(shí)際上又損害著民主政治發(fā)展的基本原則。

代議制民主奉行的人民主權(quán)原則，決定了政府政策必須代表多數(shù)公民的意志，決定了政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行必須完全控制在民選代表（政治家）手中。只有這樣，當(dāng)人民對政府政策不滿時，才能通過選舉等方式有效地撤換其不滿意的政府官員，才能保證政府的工作能滿足多數(shù)公民的利益和要求。但對西方國家正式建立常任文官制度以來的一百多年的歷史進(jìn)行仔細(xì)考察，就會發(fā)現(xiàn)決定政府運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力重心并非想象中的那樣落在民選政治家一邊，而是相當(dāng)程度上旁落到官僚機(jī)構(gòu)一側(cè)，公民主權(quán)所必需的政治家主導(dǎo)體制已讓位于官僚主導(dǎo)狀況。這主要表現(xiàn)在，民選政治家只能對政策作出原則的、抽象的決定，而政策的解釋和執(zhí)行則完全操縱在官僚手中（注：美國佐治亞州眾議員S.Levitas曾說，在美國，官僚以行政規(guī)章形式為國會制定的每一項(xiàng)法律制定80多條規(guī)章，這些規(guī)章并非法律的技術(shù)性細(xì)化?！耙訨ohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，這種解釋和執(zhí)行往往是發(fā)展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脫離或超越了議會和行政領(lǐng)導(dǎo)的控制，已經(jīng)成為“獨(dú)立的、準(zhǔn)行政、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。為此，已有學(xué)者發(fā)出“官僚已成為現(xiàn)代國家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚國家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：這一提法最早見于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）時代業(yè)已到來的感嘆。那么，這一狀況形成的原因何在？它對政治生活及公民利益的影響如何？它未來的發(fā)展前景怎樣？本文擬從公共選擇學(xué)派的角度，對上述問題進(jìn)行一些初淺的探討。

一、官僚自主性的形成機(jī)制

公共選擇學(xué)派中，系統(tǒng)而又全面論述官僚自主性成因及影響的學(xué)者首推威廉·尼斯坎寧。他于1971年出版的《官僚制與代議制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一書，是該學(xué)派研究官僚機(jī)構(gòu)首屈一指的代表作，按尼斯坎寧自己的話說，此書的出版“引起了小小的轟動、一些誤解以及一些有價值的后續(xù)研究?！保ㄗⅲ篘iskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以說，公共選擇理論整個學(xué)派對官僚制的研究都是在討論和發(fā)展尼斯坎寧此書的基礎(chǔ)上展開的。尼斯坎寧在此書中分別闡述了官僚自主性形成的主客觀因素。

摘要：范式理論自引入社會科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，公共管理領(lǐng)域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達(dá)到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命。民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制民主的補(bǔ)充，涉及民主政治和公共行政的調(diào)適和相容性問題。

關(guān)鍵詞：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉(zhuǎn)換

托馬斯•庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出“范式”概念和“范式”理論。庫恩認(rèn)為：“范式類似于學(xué)科基質(zhì)，既包含科學(xué)公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規(guī)定，更包含某種公認(rèn)的共有價值和共同體成員的共同承諾及信念?！保?］288范式對于科學(xué)進(jìn)步具有決定性作用，正是通過范式（或稱范式革命）轉(zhuǎn)換完成科學(xué)的發(fā)展和革命。在范式遭遇反常時，共同體可通過放松范式規(guī)則，將反常的東西在原有的范式框架內(nèi)局部地進(jìn)行化解。但在范式遇到危機(jī)時，新環(huán)境下的新現(xiàn)象的產(chǎn)生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn)，常規(guī)范式不能解釋的異?，F(xiàn)象日益增多，不斷累積，最終達(dá)成新的共識，完成范式轉(zhuǎn)換［1］5。范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學(xué)，范式也應(yīng)該嚴(yán)格地被使用。庫恩的范式強(qiáng)調(diào)的是自然科學(xué)中“一致性的東西”，但社會科學(xué)的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進(jìn)行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機(jī)械和靜止的，要么是排他和非此即彼的?；诖?，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達(dá)至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學(xué)科層面的，但實(shí)際上是以整個社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實(shí)材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現(xiàn)代性社會的深邃理解。韋伯認(rèn)為從中世紀(jì)到近代整個西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟(jì)上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會興起，這些相互獨(dú)立領(lǐng)域的發(fā)展趨勢事實(shí)上朝著一個相同目標(biāo)在進(jìn)行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權(quán)威及合法性來源的劃分。韋伯認(rèn)為任何一種權(quán)威的統(tǒng)治都具有正當(dāng)性，他將權(quán)威分為三類。傳統(tǒng)型權(quán)威認(rèn)為源遠(yuǎn)流長的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治具有正當(dāng)性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎(chǔ);魅力型權(quán)威則基于對克里斯瑪式領(lǐng)袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績的信仰，并對領(lǐng)袖制定的道德規(guī)范或社會秩序心悅誠服地接受;而法理型權(quán)威建立在理性和法律之上，人們對權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權(quán)威同時具有理性和合法性的特點(diǎn)，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復(fù)雜行政管理任務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢。在法理型權(quán)威基礎(chǔ)之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎(chǔ)上的一種現(xiàn)代社會所特有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織管理形式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來抽象出現(xiàn)代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質(zhì)特征。這些本質(zhì)特征包括制度化、科層化、專業(yè)化、非人格化等。如同經(jīng)濟(jì)學(xué)上對完美的市場的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預(yù)設(shè)。這種“理想類型”的組織形式最初在美國公共管理領(lǐng)域的實(shí)踐是和政治和行政二分理論結(jié)合在一起的。正是韋伯通過官僚制科層組織理論的建構(gòu)，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術(shù)性問題。威爾遜在1887年的《行政學(xué)之研究》提出了政治和行政二分的思想，強(qiáng)調(diào)政治和行政的分離以及行政運(yùn)行的技術(shù)特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發(fā)揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統(tǒng)美國公共管理的至理名言。對于韋伯而言，官僚制包括所有承擔(dān)大規(guī)模復(fù)雜行政管理任務(wù)的組織，比如企業(yè)、工會甚至政黨。但官僚制越來越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設(shè)想中的價值中立、專業(yè)化、非人格化等先決條件，既然行政是技術(shù)性的事務(wù)領(lǐng)域，不包含價值因素，因此，行政部門運(yùn)用理性官僚制的組織形態(tài)是理所當(dāng)然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實(shí)用的組織結(jié)構(gòu)、以行政組織為最有效和最權(quán)威的組織載體、以效率為核心價值的經(jīng)典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價值體現(xiàn)。在官僚制行政范式建構(gòu)過程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是這一范式藍(lán)圖最為重要的建構(gòu)者。泰勒在《科學(xué)管理原理》中認(rèn)為工作過程中效益最大化的途徑是科學(xué)管理。泰勒的科學(xué)管理進(jìn)一步確立了效率作為公共管理核心價值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產(chǎn)出。科學(xué)管理將管理從個人經(jīng)驗(yàn)推向理性和專業(yè)化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說道“：過去，人是第一位的，將來，體制是第一位的?！保?］科學(xué)管理對于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個人的“非科學(xué)”活動，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規(guī)模，并使得官僚制進(jìn)一步朝向大規(guī)模發(fā)展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學(xué)者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎(chǔ)上提出的“POSD-CORB原則”。在這些古典公共管理學(xué)者的共同努力之下，官僚制行政達(dá)至有史以來聲譽(yù)的頂峰，有學(xué)者對此評論道：“在那個官僚制的黃金時代，人們普遍認(rèn)為美國行政官僚機(jī)構(gòu)中最好的部門和領(lǐng)導(dǎo)者與世界上其他國家一樣出色，甚至更勝一籌?！保?］

二、官僚制的工具性擴(kuò)張和范式危機(jī)

中國屬于世界發(fā)展進(jìn)程中的后發(fā)展國家,現(xiàn)代化水平低,我們面臨推進(jìn)工業(yè)化的基本任務(wù),由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的相對封閉落后的國家向工業(yè)化方向發(fā)展。另一方面,我們處在經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境之下,我們同發(fā)達(dá)國家一樣面臨信息技術(shù)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn),在外部力量的推動之下,在知識經(jīng)濟(jì)的背景下回應(yīng)世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的挑戰(zhàn)。必須認(rèn)識到我國和進(jìn)入后工業(yè)社會的差距,處理好繼承和改革的關(guān)系。中國行政由于傳統(tǒng)的慣性及其他歷史性因素,總體上仍處于官僚制不足的階段,比如普遍缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才,政府人員及其行為輕視規(guī)則與規(guī)范,行政管理以“身份取向”凌駕于“成績?nèi)∠颉敝?行政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,等等?！爸袊膯栴}在于官僚制不足”。官僚制理論是推動資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的有力杠桿?，F(xiàn)實(shí)中,我們會發(fā)現(xiàn)官僚制無處不在,當(dāng)代社會大部分組織的管理方式都是有意無意地利用了官僚制的組織形式,這對我們所追求的中國行政現(xiàn)代化有何啟示是值得深思的。官僚制是工業(yè)化的產(chǎn)物,是應(yīng)工業(yè)社會的需要而產(chǎn)生的,在工業(yè)社會中它又反過來發(fā)揮著主導(dǎo)且不可或缺的積極作用?？梢哉f,建立官僚制是工業(yè)社會對社會政治經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

然而官僚制存在以下幾個方面的缺陷:(1)繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序,使官員失去了解決問題的主動性和實(shí)際操作的靈活性;(2)壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟,鼓勵了盲目服從和隨大流;(3)壓抑創(chuàng)新和趨向保守,阻礙學(xué)習(xí)新知識和利用人力資源;(4)忽視非正式組織的存在,不考慮突發(fā)事件。

但是理性官僚制作為被廣泛利用的一種組織結(jié)構(gòu)形態(tài),無論是在理論上還是在實(shí)踐中都有隨著社會的發(fā)展變化而發(fā)展變化的過程。對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是對其糾錯,“甚至是超強(qiáng)糾錯”。面對新的理論革新和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式我們將引入強(qiáng)大的糾錯工具——新公共管理理論。那么，我們的思路應(yīng)該是以理性官僚制為主體思想，吸收新公共管理理論的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，構(gòu)建有中國特色的符合中國當(dāng)前國情的現(xiàn)代化官僚體制。

經(jīng)合組織（OECD）公共管理委員會對新公共管理的界定是這樣的：（1）從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來更密切地關(guān)注結(jié)果。（2）用分權(quán)式的管理環(huán)境取代高度集權(quán)的料層結(jié)構(gòu)。在分權(quán)體制下，關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決定更接近于供給的核心問題；分權(quán)式的管理環(huán)境也為顧客和其他利益集團(tuán)反饋信息提供了機(jī)會。（3）靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。（4）極大地關(guān)注由公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括建立生產(chǎn)率目標(biāo)、在公共部門組織內(nèi)部和公共部門組織之間營建競爭環(huán)境。（5）其核心目的在于強(qiáng)化指導(dǎo)政府發(fā)展、要求政府自動靈活地以最低成本對外部變化和不同利益需求作出回應(yīng)的戰(zhàn)略能力。

那么結(jié)合新公共管理的精神，現(xiàn)代化的官僚體制必然有以下五個基本特點(diǎn)：

（1）現(xiàn)代官僚制必須健全法規(guī),實(shí)現(xiàn)由“人治”到法治。由于種種原因,中國社會發(fā)展?fàn)顩r一直呈現(xiàn)出高度的不平衡,與此相應(yīng)的組織管理方式是家長制與官僚制的奇特混合。當(dāng)前,我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期,傳統(tǒng)的行政組織管理體制已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展的障礙。家長制已經(jīng)不能適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)開放的時代特性。但從另一方面來看,中國目前正處于社會主義初級階段,官僚制的存在還是有其合理性的,我們排斥家長制并不能否認(rèn)我們還需要官僚制,我們需要的是法制化的官僚制,從某種意義上說法制化的官僚制,將大大推動我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

腐敗現(xiàn)象由來已久，不僅封建社會、資本主義社會有腐敗，社會主義社會也存在腐敗現(xiàn)象。我國社會腐敗的產(chǎn)生更有其特有而深厚的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)及文化原因。尤其隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的高速增長、政府規(guī)模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之權(quán)力的加強(qiáng)，腐敗現(xiàn)象及其成因日趨多樣化和復(fù)雜化。這些因素共同促成腐敗的普遍化、集團(tuán)化、嚴(yán)重化。它不僅已危及黨政權(quán)威與效能，破壞社會資源優(yōu)化配置;而且導(dǎo)致公共信用淡漠和倫理道德下降，嚴(yán)重影響到社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。因此關(guān)于腐敗的研究顯得更加重要。

一、行政腐敗的定義

為相對精確和穩(wěn)定地辨別出什么是腐敗行為，多數(shù)學(xué)者依據(jù)法律規(guī)定和其他正式的規(guī)章的規(guī)定，用行為列舉方式定義腐敗。其反對者認(rèn)為許多社會里法律缺乏合理性和一貫性，法律條文并未告訴我們社會行為的社會意義。國際相關(guān)組織對腐敗的定義是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是從事行政管理的公務(wù)員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)鼗蚍欠ǖ馗辉Ｆ饋?。”不管用何種標(biāo)準(zhǔn)界定腐敗，都應(yīng)該有這樣一種認(rèn)識:“行政腐敗主要指國家政府機(jī)關(guān)以及工作人員尤其各級官員，沒有履行被授予權(quán)力相應(yīng)的職責(zé)，為謀取私利或所在小集團(tuán)的不正當(dāng)利益，非法用權(quán)的行為，危害了公共利益?！逼鋺?yīng)該包括四項(xiàng)基本內(nèi)容:其主體不僅包括個體也包括集體;目的是私利;手段是非法用權(quán);最終結(jié)果是損害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要內(nèi)容。在公共選擇理論興起之前最為流行的一種范式是官僚制范式，其用官僚制解釋行政腐敗的成因也是當(dāng)時行政學(xué)研究的中心。官僚制是由馬克思?韋伯在其《官僚制》一書中提出的。官僚制的特征主要表現(xiàn)為:一是它作為固定的、正式的權(quán)限范圍;二是其權(quán)威由組織的層級結(jié)構(gòu)和各種等級所授予，具有一種固定的且有秩序的等級制度;三是管理有章可循;四是管理人員專業(yè)化;五是官員具有較強(qiáng)的工作能力;六是公務(wù)管理遵循一般的規(guī)律。官僚制范式具有幾個核心的假設(shè):首先，官員是具有高尚道德的人，在政治過程中擁有崇高的地位，其行為受到官僚制度相應(yīng)的約束而不致出軌;其次，存在著普遍的公共利益;三是組織擁有充分的理性且保證官員的行為不產(chǎn)生偏差。作為一種被全世界公共組織所普遍接受的組織形態(tài)，官僚制擁有諸多優(yōu)點(diǎn)，如提倡法治、秩序、層級、權(quán)限范圍等。但是，公共權(quán)力特殊的擴(kuò)張性和壟斷往往導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。研究行政腐敗的官僚制范式，就是要試圖在制度層面上探究腐敗的成因并使之得以改進(jìn)。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是將公共組織中的個人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一種對人性不信任的態(tài)度，力圖通過立法來限制權(quán)力的濫用，并防止人性中惡的因素的膨脹。顯然，官僚制在充分相信官員行為正義的基礎(chǔ)上還加上了法治的約束，這又說明了對人性的否定。這既是官僚制的自相矛盾之處，也是腐敗賴以滋生的一種制度空間。認(rèn)為腐敗是由制度性因素造成的理論也有著兩種截然不同的說法:一是認(rèn)為腐敗主要由于制度、法規(guī)和監(jiān)督的缺乏所造成的;二是認(rèn)為腐敗主要由于官僚制過分理性、制度化和過度控制經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。隨著時代的發(fā)展，官僚制面臨著許多困境，其中之一就是官僚制的組織結(jié)構(gòu)具有調(diào)節(jié)自身的內(nèi)在要求，又由于官僚制自身的過分理性化和剛性僵化，導(dǎo)致了其組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部功能的不斷衰退。一方面要壓制公共權(quán)力的擴(kuò)張性，另一方面其內(nèi)部的權(quán)力又在衰退，這就導(dǎo)致了公共組織在調(diào)節(jié)組織自身和外部社會方面的軟弱無力，曾經(jīng)一定程度上為美國抵制了腐敗的制度為腐敗滋生創(chuàng)造了機(jī)會。

鄧小平指出：“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題?！盵1]（P327）因此，他對官僚主義問題始終密切關(guān)注，有生之年從未間斷。他對不同時期、不同條件下形形色色的官僚主義現(xiàn)象，總是能夠及時、敏銳地捕捉，并把這些現(xiàn)象及其背后的原因前后串聯(lián)起來，形成鏈條，以便深刻挖掘其根源，找出對策。

一、鄧小平對官僚主義的表現(xiàn)及其危害的揭批

表現(xiàn)之一：脫離群眾

鄧小平較早提出并批評官僚主義，是在1943年，針對政府在群眾運(yùn)動中的地位問題，他指出：“政府對于群眾運(yùn)動應(yīng)是扶植的態(tài)度，所以不應(yīng)對群眾運(yùn)動采取旁觀或漠不關(guān)心的官僚主義態(tài)度。”[2]（P74）顯然，鄧小平把忽視、輕視群眾，看作是官僚主義的一種表現(xiàn)。1958年黨的八大，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中，特別指出：“七年的經(jīng)驗(yàn)同樣告訴我們，執(zhí)政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習(xí)氣。脫離實(shí)際和脫離群眾的危險……不是比過去減少而是比過去增加了”，[2]（P214）對脫離群眾的官僚主義風(fēng)氣發(fā)出了警示。并多次在不同場合、從不同角度，批評、反對官僚主義：“我們的高級干部……其他方面的待遇太寬了。這樣就要脫離群眾，脫離干部，甚至腐蝕自己的子女和家庭，把風(fēng)氣帶壞了，官僚主義也無法克服?！盵1]（P220）1980年，鄧小平在中國特色社會主義民主政治的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中鮮明指出：官僚主義的首要表現(xiàn)就是“高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾?！盵1]（P327）

表現(xiàn)之二：命令主義

鄧小平講：“官僚主義傾向還有一種比較大量的表現(xiàn)，就是命令主義。不少黨的組織和干部，在作出決議、指示以前，既不同群眾商量，在執(zhí)行決議、指示的時候，對群眾又不是采取說服教育的方法，而是企圖一切依靠命令行事?！盵2]（P222）“這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn)，這是真正的管、卡、壓?！盵1]（P141-142）“官僚主義、命令主義經(jīng)過整風(fēng)之后雖然好了一些，但至今仍然是干部中的最大的毛病?！盵2]（P176）