公共藝術(shù)（PublicArt）是自西方引入中國的概念。隨著現(xiàn)代城市生活發(fā)展，以及現(xiàn)代人公共意識和審美水平的提高，公共藝術(shù)近年來越來越引起社會的關(guān)注。諸多學(xué)者在討論公共藝術(shù)概念時，或強調(diào)視覺的共享性，或強調(diào)思想共識下的開放性，或強調(diào)公共空間和公共場域的權(quán)力話語方式，不一而足。其中，顧丞峰將藝術(shù)的公共性歸結(jié)為“公眾對藝術(shù)的平等參與”和“公眾對藝術(shù)的互動理解”兩層含義。（顧丞峰《藝術(shù)公共性與公共性的誤區(qū)》，《文藝研究》2004年第5期，第114頁）而公共藝術(shù)強調(diào)公共性，并以此為基礎(chǔ)展開形態(tài)拓展和觀念介入。本文將從以上兩個層次出發(fā)討論公共藝術(shù)的發(fā)展模式。

一、以在地性為起點的公共項目模式

城市是現(xiàn)代民眾日?；顒拥闹饕獔鏊?。城市的聚居特性使得民眾除自己私人生活的空間外，也和他人及社會的活動空間出現(xiàn)疊合，從而為公共性的討論提供了前提。哈貝馬斯（JürgenHabermas）研究指出，“公共”概念是基于近代市民社會興起后的產(chǎn)物，公共性的提出和討論都離不開社會的民主和開放，是在公眾的自由交流、相互討論、可參與的條件下形成的。因此，建立在藝術(shù)公共性基礎(chǔ)上的公共藝術(shù)，離不開多方的參與，也必須尊重各方參與者的權(quán)利。公共藝術(shù)的創(chuàng)作主體是藝術(shù)家，面對的受眾主體是市民，而政府或者商家或作為組織參與者或管理實施者，各有不同的利益訴求和評判標(biāo)準(zhǔn)。政府作為城市的公共管理者，首先要統(tǒng)合公共項目各參與方的利益訴求，并在此基礎(chǔ)上覓得一個開放的平臺平衡各方的訴求形成合力。這其中，政府可以根據(jù)不同情況選擇不同的參與深度。但總的說來，大型公共藝術(shù)項目幾乎都離不開政府的參與，而且在某種程度上會居于主導(dǎo)性地位，因此，“平等參與”的各方需要在一個可以保證各自權(quán)利的協(xié)調(diào)人下進(jìn)行有益、有效的互動，達(dá)成共識，共同完成在藝術(shù)領(lǐng)域的公共話語表達(dá)。美國在20世紀(jì)30年代羅斯福執(zhí)政時就動用政府權(quán)力和資源以國家贊助的形式支持公共藝術(shù)發(fā)展，從而推動了美國藝術(shù)發(fā)展。在獲取社會各方共識上，從在地性出發(fā)的思維方式顯然有優(yōu)勢。在地性（Site-specific）是基于項目所在地的時空背景聯(lián)系，在特定歷史人文狀態(tài)下的地域空間中形成具有問題針對性的思路和方法。與全球化帶有普適性的解決方式不同，在地性需要根植當(dāng)?shù)匚幕F(xiàn)場空間、居民期待等現(xiàn)實而具體的因素，并在交融和博弈中形成新的共識。這一共識不是被預(yù)設(shè)和強加的，是在對話中不斷被建構(gòu)和整固而形成的。這種“接地氣”的對話方式使得各方可以在同一層面進(jìn)行交流，除去不切實際的想象，因而更加容易在一致性目標(biāo)下推動認(rèn)識，各方利益訴求也具備了“平等”表達(dá)的可能。2018年西安美術(shù)學(xué)院公共藝術(shù)系受邀參與西安高新區(qū)的雙創(chuàng)園公共藝術(shù)改造項目。在這個與城市共同生長的公共藝術(shù)實踐項目中，創(chuàng)作小組將對公共藝術(shù)的創(chuàng)作性思維融入城市日常，公共藝術(shù)的在地性、功能性和視覺重塑成為了這個項目在構(gòu)思和執(zhí)行過程中的重要指標(biāo)。創(chuàng)作小組在實地考察和調(diào)研之后分別對應(yīng)雙創(chuàng)園不同的地塊提出問題及相應(yīng)的解決方案，羅列出人造景觀、物派、消失、重組、漸隱、按年齡、可翻轉(zhuǎn)、二次元、視錯覺、再布局等關(guān)鍵詞對應(yīng)園區(qū)在景觀設(shè)計和公共家具方面多重焦點、多種視覺形象堆疊和拼合造成的雜亂和擁擠感，同時提出了對應(yīng)之道。如同《藝術(shù)走向公眾》的作者布特納（laudiaBüttner）所說，“項目不再是一種計劃、設(shè)計，而是一個藝術(shù)的概念，它是為了某個特定情況、某個特定地點和時間所設(shè)計和上演的?！惫菜囆g(shù)作為一個內(nèi)涵廣大、形式多樣的藝術(shù)方式，使藝術(shù)通過活動和事件介入到公共空間，“社會參與性”和“介入型”正在成為藝術(shù)與公眾、藝術(shù)與城市、藝術(shù)與生活之間的有效通路。

二、在社會介入中發(fā)生的公共藝術(shù)

漢娜•阿倫特（HannahArendt）在強調(diào)公共與私人概念的對立性基礎(chǔ)上，構(gòu)建起由人的言行互動形成場域的公共領(lǐng)域概念。這種場域構(gòu)成在個人之間搭接起一個交流互通平臺，藝術(shù)于是具有了在各種關(guān)系之間相互介入的可能。布爾迪厄（PierreBourdieu）提出“場”（field）的概念，對行動者在社會中的地位涉及多維社會空間關(guān)系與作用進(jìn)行闡述。與行動者文化知識背景有關(guān)的習(xí)性因素和與經(jīng)濟(jì)狀態(tài)有關(guān)的資本因素綜合作用，形成具有半自主性的地位場，場內(nèi)部與各場之間的作用也影響到行動者所處地位。習(xí)性被指向為在文化定向性中產(chǎn)生的即興創(chuàng)作能力，也是各個場相互轉(zhuǎn)換的動力因素。故在場域關(guān)系的構(gòu)成中，藝術(shù)因為這種對規(guī)定性的改變能力顯示出其重要的價值。公共藝術(shù)在這方面的作用尤其顯著。與以往藝術(shù)形式拘泥于美術(shù)館或博物館內(nèi)部空間的展示方式不同，公共藝術(shù)一開始就將公共空間納為自己的創(chuàng)作元素，不限于本體化的語言呈現(xiàn)，而更多從公共關(guān)系中建構(gòu)藝術(shù)語言。它可以是雕塑、繪畫等傳統(tǒng)架上形式，也可以是裝置、行為、影像等更具行動性的當(dāng)代藝術(shù)形式。公共藝術(shù)與公共雕塑區(qū)別開來，在越來越多的公共藝術(shù)項目實踐中，公共藝術(shù)的概念邊界和形態(tài)創(chuàng)造在不斷拓展，民眾對公共藝術(shù)的認(rèn)知和接受能力也在不斷擴(kuò)展。如克里斯托夫婦（ChristoandJeanne-Claude）在1995年實施的《包裹德國國會大廈》，成為當(dāng)時一項轟動的公共事件和一件重要的公共環(huán)境景觀，柏林政府專門為此向兩位藝術(shù)家致謝，當(dāng)?shù)孛癖姾洼浾摲错憻崃?。對公共空間的視覺關(guān)系和權(quán)力關(guān)系隱喻的改變是這件作品最引人矚目之處，藝術(shù)家的創(chuàng)作提供了一個接口，使得民眾可以“平等自由”進(jìn)入公共話題的談?wù)撆c思考中，并通過公共領(lǐng)域的互動交流使個人的意見得以表達(dá)。因此，公共藝術(shù)提供的介入方式為公共話題的發(fā)現(xiàn)和延展以及公共意識的形成和推動做出貢獻(xiàn)。不僅是城市這個公共領(lǐng)域有藝術(shù)發(fā)揮的空間，在現(xiàn)代社會中逐漸被邊緣化的鄉(xiāng)村同樣需要新的文化建構(gòu)力量。鄉(xiāng)村不只是都市人精神放牧的田園，也不是等待社會改造的落后對象，而是具有獨立文化形態(tài)的社會空間。區(qū)別于政府推動的“美麗鄉(xiāng)村”計劃或者資本參與的“鄉(xiāng)村旅游”項目，藝術(shù)家希望用公共藝術(shù)的介入方式使鄉(xiāng)村文化在現(xiàn)代化進(jìn)程中重新找到自己的定位和建構(gòu)文化力量。畢業(yè)于西安美院的藝術(shù)家靳勒在家鄉(xiāng)甘肅天水市的石節(jié)子村建立了石節(jié)子美術(shù)館，通過個人的藝術(shù)實踐帶動整個村的鄉(xiāng)親們加入到用藝術(shù)改變生活的活動中去。經(jīng)過多年努力，村民們跟隨靳勒走出大山，參與全國多地的藝術(shù)活動，也引來許多藝術(shù)家和批評家的關(guān)注和參與。與其他鄉(xiāng)村藝術(shù)計劃相比，它的特色在于出自本土去到他地接受教育后返回鄉(xiāng)土的藝術(shù)家主持者。靳勒身上所具的對本鄉(xiāng)本土的感情和在地性思維與其他外來“念經(jīng)和尚”截然不同，故而他愿意持續(xù)性地、局部性地、漸進(jìn)式地實施這項非功利性計劃，保證了藝術(shù)自然生長，也使得藝術(shù)起到了其他行政和資本方式無法達(dá)到的公共空間與文化力量建構(gòu)的作用。由此可見，公共藝術(shù)的社會介入前提仍然是對各參與者的平等尊重和建立起良好的互動理解。

三、公共話語的建構(gòu)

摘要：所謂公共管理，指的是政府通過公共政策進(jìn)行管理的措施，在此過程中形成了公共產(chǎn)品和服務(wù)，能夠?qū)怖嫣峁┯行ПＵ?。而公共利益指的是各種資源和條件，這些社會資源和條件供人們生存、發(fā)展、享受，具有較強的分享性和客觀性。公共利益是公共管理的核心，通過公共管理能夠提高社會利益效果。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共利益；研究

一、公共利益以及公共管理解讀

（一）公共利益。公共和利益是公共利益中最主要的兩大內(nèi)容，兩者之間的關(guān)系很難明確地界定，所以關(guān)于公共利益的研究也十分困難。首先公共利益達(dá)標(biāo)者社會大多數(shù)人的利益，其次公共利益也能夠從機(jī)構(gòu)利益角度來分析。但是當(dāng)前關(guān)于公共利益和機(jī)構(gòu)利益或大多數(shù)人利益是否具有同樣的意義仍然需要進(jìn)一步的研究分析。公共利益和個人利益相對應(yīng)，公共利益包括個人利益，社會大眾是其服務(wù)的主要對象，涉及諸多負(fù)責(zé)的內(nèi)容。通常需求和利益之間有著緊密的關(guān)系，但是與個人利益不同的是公共利益不單單是個人的需求，而是社會大眾的共同需求，比如公共汽車、公共管徑等。相比之下個人利益最突出的特點就是具有排他性。（二）公共管理。通常來講，公共管理主要是將新的技術(shù)以及觀念等應(yīng)用在公共的領(lǐng)域，從而為大眾提供更好的服務(wù)。其中，公共管理是通過政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)并且集合社會上的力量，用政治以及經(jīng)濟(jì)等方面的管理方式以及管理途徑，從而為大眾提供良好服務(wù)。通過公關(guān)管理可以提前實現(xiàn)公共利益，同時也有助于政府、社會治療效果的提升。非政府性機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)均可開展公共事務(wù)，通過公共管理推動公共利益和社會的進(jìn)一步發(fā)展。其中為了促使公共利益能夠盡快實現(xiàn)，需要開展公共管理，而非政府或者政府性組織即為公共管理的實踐者。當(dāng)前公共管理主體的核心部分為我國政府部門。（三）公共政策。由于學(xué)者們對公共政策研究的方向和側(cè)重點有所不同，所以關(guān)于其定義上也有著較多的說法，其中比較具有代表性的是美國普雷斯曼和韋爾達(dá)夫斯基，兩人是著名的政策學(xué)家，針對公共政策執(zhí)行含義方面，他們認(rèn)為主要包括兩方面，分別是確定目標(biāo)和取得目標(biāo)所采取的行動，以及兩者之間彼此的影響。在綜合分析了國內(nèi)外學(xué)者對于公共政策執(zhí)行的定義后認(rèn)為政府制定了相關(guān)政策后由執(zhí)行部門落實政策的過程即為公共政策執(zhí)行。

二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系

（一）公共利益是公共管理的價值來源。在人類的活動中，利益性和導(dǎo)向性是行為的特征之一，簡而言之，人的活動通常將自身利益作為出發(fā)點，這是創(chuàng)造、實現(xiàn)價值的基本程序，價值是受到利益驅(qū)使才實現(xiàn)的，沒有利益也就無法體現(xiàn)活動的價值。人類社會在利益的驅(qū)動下不斷進(jìn)步，所以在公共管理中，公共利益是重要的動力和源泉，在公共管理中不能講公共利益忽略。（二）公共利益決定公共管理的形式。人們的利益需求主要包括物質(zhì)需求和精神需求，而公共管理的目的是實現(xiàn)公共利益，從而滿足人們的物質(zhì)精神需要。但是個人意愿是無法左右公共利益的，公共管理的目的也不是滿足所有人的需求。政府在通過公共管理實現(xiàn)自身職能的過程中會保障公共利益。但是，很多人都會更加重視自身利益而缺乏對公共利益的重視，所以政府作為公共管理的主體主要作用之一就是有效協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，將沖突和矛盾降到最低。政府應(yīng)當(dāng)堅持“為人民服務(wù)”的理念，提高對廣大人民群眾利益的重視。

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

美國公共政策學(xué)者斯圖亞持?尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。

可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、“公共”原則的內(nèi)涵

我國臺灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標(biāo)的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

美國公共政策學(xué)者斯圖亞持·尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、“公共”原則的內(nèi)涵

我國臺灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標(biāo)的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性。“發(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。

三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認(rèn)定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當(dāng)代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

摘要：公共管理研究通常有兩種截然不同的立場：管理者的立場和公眾的立場。站在管理者的立場上，公共管理研究主要關(guān)注作為公共利益代表者和維護(hù)者的公共部門，如何才能對公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理。站在公眾的立場上，公共管理研究主要關(guān)注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”（注：HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。

關(guān)鍵詞：公共利益；現(xiàn)代公共；公共管理；管理本質(zhì)

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現(xiàn)的”為焦點。進(jìn)一步對比可以發(fā)現(xiàn)，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現(xiàn)實的公共利益，它與公眾利益密切相關(guān)。

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)(performanceindicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

內(nèi)容提要:“市場經(jīng)濟(jì)中各國政府究竟怎樣管理企業(yè)”的問題,既需要政府通過調(diào)節(jié)市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法管理少數(shù)公營企業(yè)。與計劃經(jīng)濟(jì)中政府“管理”企業(yè)的傳統(tǒng)觀念不同，在市場經(jīng)濟(jì)中政府著眼于充分發(fā)揮市場機(jī)制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業(yè)的經(jīng)營管理?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府部門的經(jīng)濟(jì)職能，除了實施宏觀調(diào)控，還要制定公共政策來調(diào)節(jié)和完善市場機(jī)制，平等地對待市場中的所有各類企業(yè)，創(chuàng)造企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導(dǎo)企業(yè)行為的重要職能。

關(guān)鍵詞:政府公共政策公共管理

“市場經(jīng)濟(jì)中各國政府究竟怎樣管理企業(yè)”的問題,既需要政府通過調(diào)節(jié)市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法管理少數(shù)公營企業(yè)。與計劃經(jīng)濟(jì)中政府“管理”企業(yè)的傳統(tǒng)觀念不同，在市場經(jīng)濟(jì)中政府著眼于充分發(fā)揮市場機(jī)制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業(yè)的經(jīng)營管理。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府部門的經(jīng)濟(jì)職能，除了實施宏觀調(diào)控，還要制定公共政策來調(diào)節(jié)和完善市場機(jī)制，平等地對待市場中的所有各類企業(yè)，創(chuàng)造企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導(dǎo)企業(yè)行為的重要職能。

一、政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用

我們收集了當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)國家的資料，其中有盎格魯撒克遜模式:美國和英國的自由競爭型市場經(jīng)濟(jì)；歐洲(萊茵)模式：德國的社會市場經(jīng)濟(jì)、法國的有計劃調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)，瑞典的福利國家市場經(jīng)濟(jì)；東亞模式：日本、韓國和新加坡各有特色的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)。它們的經(jīng)驗，既有一般市場經(jīng)濟(jì)的共性（規(guī)律性）；又有因歷史、政治、社會、文化背景不同的個性（差異性）。因此需要對各國政府干預(yù)市場活動(而不是直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理活動)的程度和方式進(jìn)行研究和比較。

在市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)是市場的主體。通過社會分工提高生產(chǎn)效率，通過市場交換產(chǎn)品和服務(wù)，以市場作為資源配置的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)活動要遵循價值規(guī)律，以使交易成本最低，在若干條件下實現(xiàn)稀缺資源的有效分配(即“帕累托最優(yōu)”)。這是一般市場經(jīng)濟(jì)概念。由于市場并非萬能，存在著不完全競爭和無法消除壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)性而導(dǎo)致?lián)p害社會收益、無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求、經(jīng)濟(jì)信息的不完全和不對稱、以及對收入均等化無能為力，必須提供若干條件克服這些“市場缺陷”或“市場失靈”，需要政府干預(yù)市場運作，并通過市場有效地配置資源。

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

美國公共政策學(xué)者斯圖亞持?尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、“公共”原則的內(nèi)涵

我國臺灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標(biāo)的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。

三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認(rèn)定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當(dāng)代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關(guān)鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識分子文盲、個體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現(xiàn)實中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。

公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來實現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimityrule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的?！吧贁?shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過12的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數(shù)量。大多數(shù)國家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個人、少數(shù)幾個人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關(guān)。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應(yīng)該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益