摘要：新農(nóng)村建設(shè)、城市化疾進(jìn)突出的地權(quán)問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)，致使農(nóng)民連土地使用權(quán)都不能保證，這導(dǎo)致“圈地運(yùn)動(dòng)”的劣性發(fā)展。以維護(hù)農(nóng)民權(quán)利為核心推進(jìn)地權(quán)改革，尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)并部分地承認(rèn)其土地所有權(quán)，這一改革雖然應(yīng)該慎重，但卻不宜久拖。

一、地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)

新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容是擴(kuò)大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農(nóng)民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發(fā)生權(quán)責(zé)顛倒，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)，于是在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對(duì)農(nóng)民的約束機(jī)制消失了”，要求重建這種“約束機(jī)制”；有的地方明確指示“要采取強(qiáng)制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利進(jìn)行”。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場(chǎng)“收地拆房運(yùn)動(dòng)”，這導(dǎo)致近年來(lái)一直存在的土地制度爭(zhēng)論出現(xiàn)兩極化的趨勢(shì)：一些人因擔(dān)心收地拆房運(yùn)動(dòng)蔓延而再次發(fā)出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進(jìn)行收地拆房而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進(jìn)一步弱化農(nóng)民地權(quán)。

其實(shí)，土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是集體所有或個(gè)體私有的問(wèn)題。世界各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無(wú)“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成的民間性集體，要么是身份性或強(qiáng)制性的官辦集體，所以地權(quán)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。

歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成集體，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒(méi)有原則上的區(qū)別（在國(guó)外民法中它們都算私有）；即使有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以作出選擇，而無(wú)須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無(wú)結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦集體，實(shí)際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對(duì)農(nóng)民多予少取的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問(wèn)嗎？

如今有人極力強(qiáng)調(diào)土地是“最后保障”，對(duì)農(nóng)民非常重要；他們要靠土地養(yǎng)老，因此不能把地權(quán)交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經(jīng)指出，以所謂“社會(huì)保障不能私有”為理由反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利和義務(wù)的奇談怪論。他們將“國(guó)家責(zé)任不能推給個(gè)人”顛倒為“國(guó)家可以剝奪個(gè)人權(quán)利”，是很荒謬的。而以個(gè)別二流子可能會(huì)揮霍土地為理由，剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，認(rèn)為這樣能使農(nóng)民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？

摘要：新農(nóng)村建設(shè)、城市化疾進(jìn)突出的地權(quán)問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)，致使農(nóng)民連土地使用權(quán)都不能保證，這導(dǎo)致“圈地運(yùn)動(dòng)”的劣性發(fā)展。以維護(hù)農(nóng)民權(quán)利為核心推進(jìn)地權(quán)改革，尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)并部分地承認(rèn)其土地所有權(quán)，這一改革雖然應(yīng)該慎重，但卻不宜久拖。

一、地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)

新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容是擴(kuò)大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農(nóng)民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發(fā)生權(quán)責(zé)顛倒，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)，于是在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對(duì)農(nóng)民的約束機(jī)制消失了”，要求重建這種“約束機(jī)制”；有的地方明確指示“要采取強(qiáng)制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利進(jìn)行”。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場(chǎng)“收地拆房運(yùn)動(dòng)”，這導(dǎo)致近年來(lái)一直存在的土地制度爭(zhēng)論出現(xiàn)兩極化的趨勢(shì)：一些人因擔(dān)心收地拆房運(yùn)動(dòng)蔓延而再次發(fā)出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進(jìn)行收地拆房而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進(jìn)一步弱化農(nóng)民地權(quán)。

其實(shí)，土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是集體所有或個(gè)體私有的問(wèn)題。世界各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無(wú)“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成的民間性集體，要么是身份性或強(qiáng)制性的官辦集體，所以地權(quán)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。

歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成集體，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒(méi)有原則上的區(qū)別（在國(guó)外民法中它們都算私有）；即使有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以作出選擇，而無(wú)須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無(wú)結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦集體，實(shí)際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對(duì)農(nóng)民多予少取的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問(wèn)嗎？

如今有人極力強(qiáng)調(diào)土地是“最后保障”，對(duì)農(nóng)民非常重要；他們要靠土地養(yǎng)老，因此不能把地權(quán)交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經(jīng)指出，以所謂“社會(huì)保障不能私有”為理由反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利和義務(wù)的奇談怪論。他們將“國(guó)家責(zé)任不能推給個(gè)人”顛倒為“國(guó)家可以剝奪個(gè)人權(quán)利”，是很荒謬的。而以個(gè)別二流子可能會(huì)揮霍土地為理由，剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，認(rèn)為這樣能使農(nóng)民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？

中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的愛(ài)戀是怎么說(shuō)也不過(guò)分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問(wèn)題似乎是農(nóng)民想離開(kāi)土地，他們對(duì)土地的感情越來(lái)越疏遠(yuǎn)。他們對(duì)土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個(gè)別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開(kāi)農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價(jià)承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營(yíng)看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說(shuō)：“在我過(guò)去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動(dòng)了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運(yùn)動(dòng)（我當(dāng)時(shí)任該縣縣委書(shū)記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時(shí)期的土地集體所有制比較起來(lái)，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國(guó)家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個(gè)新權(quán)利并不落實(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一位研究人員說(shuō)“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問(wèn)題?！盵4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度。“八十年代中期以來(lái)，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟(jì)’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，某些地方以集體名義開(kāi)始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。個(gè)別地方在試辦‘合作農(nóng)場(chǎng)’時(shí)，實(shí)行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變’。”[5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會(huì)”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書(shū)記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書(shū)記王清禮就是這么干的。[7]中央說(shuō)土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動(dòng)較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來(lái)，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過(guò)60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整。[9]

一項(xiàng)對(duì)浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過(guò)一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的愛(ài)戀是怎么說(shuō)也不過(guò)分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問(wèn)題似乎是農(nóng)民想離開(kāi)土地，他們對(duì)土地的感情越來(lái)越疏遠(yuǎn)。他們對(duì)土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個(gè)別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開(kāi)農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價(jià)承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營(yíng)看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說(shuō)：“在我過(guò)去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動(dòng)了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運(yùn)動(dòng)（我當(dāng)時(shí)任該縣縣委書(shū)記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時(shí)期的土地集體所有制比較起來(lái)，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國(guó)家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個(gè)新權(quán)利并不落實(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一位研究人員說(shuō)“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問(wèn)題。”[4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度。“八十年代中期以來(lái)，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟(jì)’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，某些地方以集體名義開(kāi)始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。個(gè)別地方在試辦‘合作農(nóng)場(chǎng)’時(shí)，實(shí)行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變’。”[5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會(huì)”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書(shū)記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書(shū)記王清禮就是這么干的。[7]中央說(shuō)土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動(dòng)較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來(lái)，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過(guò)60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整。[9]

一項(xiàng)對(duì)浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過(guò)一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

第一章總則

第一條為了依法處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)安定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，適用本辦法,本辦法所稱土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)議。

第三條處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。

第四條土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由當(dāng)事人向土地管理部門申請(qǐng)?zhí)幚?，土地管理部門應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解無(wú)效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權(quán)屬爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府處理?？h級(jí)以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)辦理土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處的具體工作。

第一章總則

第一條為了公正、及時(shí)地處理林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因森林、林木所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

處理森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱林權(quán)爭(zhēng)議），必須遵守本辦法。

第三條處理林權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)尊重歷史和現(xiàn)實(shí)情況，遵循有利于安定團(tuán)結(jié)，有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源，有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。

第四條林權(quán)爭(zhēng)議由各級(jí)人民政府依法作出處理決定。

如果全中國(guó)農(nóng)民真正享有穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么可以預(yù)期中國(guó)農(nóng)民也會(huì)對(duì)增加土地投入和投資進(jìn)行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權(quán)利下，農(nóng)民現(xiàn)有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能夠進(jìn)入農(nóng)用地市場(chǎng)，從而具有農(nóng)用地價(jià)值。

“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)是農(nóng)民的土地權(quán)利問(wèn)題，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)；解決這一問(wèn)題的基本目標(biāo)是還權(quán)于農(nóng)民，保障農(nóng)民的土地權(quán)利，這似乎也沒(méi)什么異議。但是，通過(guò)什么樣的途徑實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，卻是眾說(shuō)紛紜。本文將提出本人的一些粗淺認(rèn)識(shí)，供探討。

談到中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題，必須有兩點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)。首先，土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是因?yàn)橥恋厮哂械膬煞N基本功能。一是其生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過(guò)土地的耕作生產(chǎn)人們所需的食物；二是土地作為不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)富功能，即農(nóng)民通過(guò)土地的市場(chǎng)交換，無(wú)論是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)或者是非農(nóng)目的的轉(zhuǎn)用，使土地具有貨幣價(jià)值。近年來(lái)所強(qiáng)調(diào)的土地的社會(huì)保障功能，也完全基于土地的這兩種基本經(jīng)濟(jì)功能。也就是說(shuō)，土地生產(chǎn)功能和財(cái)富功能的大小，決定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如這一說(shuō)法成立，那么，我們農(nóng)村土地的政策法律設(shè)計(jì)必須著眼于如何提高土地的這兩種功能。

第二，無(wú)論中國(guó)的經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，科技如何進(jìn)步，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民人數(shù)如何減少，中國(guó)的絕大多數(shù)耕地必須用于農(nóng)業(yè)。這是中國(guó)固有的基本國(guó)情所決定的，因?yàn)橹袊?guó)的糧食安全問(wèn)題不能成為他國(guó)制約中國(guó)的工具，同時(shí)他國(guó)也難以大量提供中國(guó)所需要的食物。將這一基本國(guó)情納入我們對(duì)中國(guó)土地問(wèn)題的探討，必然得出這一結(jié)論：中國(guó)目前有18多億畝耕地，盡管再拿出一兩億、兩三億畝耕地用于城市化和工業(yè)建設(shè)也許還可以承受，但中國(guó)絕不可能將其大多數(shù)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。這一現(xiàn)實(shí)告訴我們，談到中國(guó)的農(nóng)村土地制度改革，必須立足于增強(qiáng)大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村土地的農(nóng)用生產(chǎn)功能和農(nóng)用市場(chǎng)價(jià)值。當(dāng)然，征地制度的改革非常重要，但是必須注意到，無(wú)論怎么改革，涉及的可能僅僅是十分之一左右的耕地；決不能就此設(shè)想中國(guó)的多數(shù)農(nóng)村土地都可以拿出來(lái)進(jìn)行非農(nóng)流轉(zhuǎn)或非農(nóng)抵押，決不能就此推出這樣的結(jié)論：只要還權(quán)于農(nóng)民，全國(guó)農(nóng)民都可以通過(guò)賣地或抵押農(nóng)地謀取非農(nóng)用途利益。

那么，應(yīng)該如何在中國(guó)基本國(guó)情之下提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能和財(cái)富功能呢？有人提出土地私有是根本的途徑。不否認(rèn)，土地私有再加上有效的執(zhí)法體系可能保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，但同樣也要看到，土地私有并不是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的惟一途徑；相反，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律措施和執(zhí)法體系，相應(yīng)的權(quán)利并不能得到保證。俄羅斯在前蘇聯(lián)解體之后實(shí)行了土地私有化，但是到今天為止，很少有農(nóng)民像全中國(guó)農(nóng)民那樣建立起高效率的私人農(nóng)場(chǎng)。其重要原因之一，就是農(nóng)民要從原國(guó)有或原集體農(nóng)莊中拿出私有的土地份額、拿出哪塊地來(lái)建立私人農(nóng)場(chǎng)，必須要經(jīng)過(guò)其他原農(nóng)莊莊員的同意。我國(guó)的香港從未采用法律意義上的完全農(nóng)地私有，香港農(nóng)民擁有的是50年農(nóng)地使用權(quán)，但由于這種使用權(quán)的穩(wěn)定和香港執(zhí)法體制的完善，農(nóng)民的土地權(quán)利并沒(méi)有因?yàn)橥恋厮袡?quán)的公有（回歸之前是英王所有）而受到損害。

顯然，農(nóng)村土地兩大功能是否能得到增強(qiáng)，關(guān)鍵并不在于所有權(quán)是否在法律上私有，而在于所蘊(yùn)含的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定，有三大標(biāo)準(zhǔn)。一是權(quán)利的廣度，即在占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利中，權(quán)利人持有多少。二是權(quán)利的期限，期限越長(zhǎng)權(quán)利越穩(wěn)定。三是權(quán)利的保障，即權(quán)利的廣度和期限是否得到法律的認(rèn)可，受到有效執(zhí)法的保障。

一、“死人城”擴(kuò)展成為大型貧民窟

下鄉(xiāng)調(diào)查之前，先去了開(kāi)羅老城區(qū)古老的教堂參觀，那附近就有一片埋葬基督徒的“死人城”。街道與普通社區(qū)相似，有些作為墳?zāi)故褂玫摹白≌毕喈?dāng)漂亮；唯一不同的是相對(duì)比較安靜，因?yàn)椤白≌崩锘旧蠜](méi)有活著的人。但是，在大路邊的那些更大規(guī)模的埋葬穆斯林的“死人城”卻炊煙裊裊，一派生機(jī)，在大片不要錢的死人宅邸里居住了成千上萬(wàn)的窮人。

盡管開(kāi)羅人口已經(jīng)超過(guò)1600萬(wàn)，占全國(guó)7000萬(wàn)人口的20%以上，而且郊區(qū)無(wú)規(guī)劃的密集樓群摩肩接踵地不斷擴(kuò)張蔓延，還是不斷有更多貧苦農(nóng)民流人這個(gè)超大城市中心區(qū)，使得開(kāi)羅的“死人城”已經(jīng)演變成越來(lái)越大的貧民窟。甚至政府都不得不承認(rèn)住在“死人城”的貧民的基本權(quán)利，出資為“死人城”修建電力和上下水設(shè)施?，F(xiàn)在，“死人城”已經(jīng)成為連旅游手冊(cè)都介紹給國(guó)外游客參觀的景點(diǎn)之一。

二、地權(quán)沖突所在地簡(jiǎn)介

迪克納斯鎮(zhèn)屬于達(dá)卡利亞省(Dikemes，Dakaliaprovince)，位于開(kāi)羅東北150km之外的尼羅河三角洲平原上。從開(kāi)羅汽車站搭乘小巴或7座轎車需要兩個(gè)多小時(shí)，每人只要付8個(gè)埃鎊(1埃鎊約合0.188美元)，約合1.5美元。

這一路上很少見(jiàn)到交通標(biāo)志，卻至少看到5個(gè)持槍武警的檢查哨卡。據(jù)當(dāng)?shù)厝私忉?，這不表明治安情況不好，埃及雖然小偷小摸或其他刑事案件不少，但卻很少有武裝團(tuán)伙犯罪；之所以城市鄉(xiāng)村到處設(shè)立武警哨卡，可能是由于自從1981年埃及前總統(tǒng)薩達(dá)特遇刺身亡后開(kāi)始執(zhí)行的《緊急狀態(tài)法》延續(xù)了25年至今仍沒(méi)有發(fā)生改變。

日前，山東省諸城市撤銷轄區(qū)內(nèi)全部1249個(gè)行政村的建制，合并形成208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，并逐步選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委和社區(qū)居民委員會(huì)。這些社區(qū)大體上以兩公里為服務(wù)半徑，向農(nóng)民提供醫(yī)療衛(wèi)生、治安警務(wù)、勞動(dòng)保障、文化體育、社會(huì)救助、司法調(diào)解、人口計(jì)生等公共服務(wù)，同時(shí)開(kāi)展生產(chǎn)性服務(wù)、積聚商業(yè)，并引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村聚合居住，形成了“多村一社區(qū)”的諸城模式(8月19日《南方農(nóng)村報(bào)》第3版報(bào)道)。

另一方面，廣東近日出臺(tái)《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃(2009-2020年)》，欲打造世界級(jí)城鎮(zhèn)群，為配合這一規(guī)劃，廣東將在地方政府的事權(quán)上進(jìn)行改革，比如對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城市，適時(shí)撤銷鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃，設(shè)立街道辦事處，以強(qiáng)化城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)等方式，賦予更多行政資源；加快推進(jìn)城市(鎮(zhèn))增長(zhǎng)區(qū)行政管理體制的轉(zhuǎn)型，城市(鎮(zhèn))增長(zhǎng)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市管理體制(8月17日《南方農(nóng)村報(bào)》第7版)。

這兩個(gè)地方的改革顯示了在不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件下，兩種不同類型的鄉(xiāng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村居民城鎮(zhèn)化的模式。

城鎮(zhèn)化是文明演進(jìn)的自然趨勢(shì)，現(xiàn)代工商業(yè)的發(fā)展會(huì)加速這一趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是原來(lái)生活在鄉(xiāng)村的人口，逐漸過(guò)上城鎮(zhèn)式生活。很多人錯(cuò)誤地以為，城鎮(zhèn)化就是造城。這當(dāng)然是正確的，但僅此是不夠的。如果我們從人的角度來(lái)觀察，則城鎮(zhèn)化的真實(shí)含義其實(shí)是，居民可以更為便利地得到一組公共服務(wù)和公共品，享受現(xiàn)代技術(shù)所保障的生活上的便利。為了較有效率地獲得這種便利，人們才需要集中起來(lái)，形成地理上的城鎮(zhèn)。但是，隨著社會(huì)財(cái)富的增加，這些公共服務(wù)和公共品也完全可以延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)。換言之，生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的居民，也完全可以過(guò)上城鎮(zhèn)式生活。

據(jù)此，城鎮(zhèn)化其實(shí)可以在兩個(gè)方向上演化：第一個(gè)方向就是人們熟悉的城鎮(zhèn)化，即人口聚集于城鎮(zhèn)。過(guò)去二三十年來(lái)，隨著工業(yè)化的高速發(fā)展，珠江三角洲已經(jīng)出現(xiàn)了大量這樣的人口聚集區(qū)，現(xiàn)在這些聚集區(qū)的建制通常是鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)已經(jīng)具有城市的“質(zhì)料”，政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)做的事情是，讓這些“半城市”成長(zhǎng)為城市。目前進(jìn)行的簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)具有這個(gè)意圖，但還不夠充分。應(yīng)當(dāng)考慮突破現(xiàn)有行政建制，設(shè)立“縣轄市”，享受目前建制市的政策，使之成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的中心，鄉(xiāng)村人口可以逐漸聚集于此，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

不過(guò)，這并不意味著全中國(guó)所有農(nóng)民都必須進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，即便在珠三角地區(qū)，更不要說(shuō)在廣東廣大地區(qū)，必然會(huì)有一部分農(nóng)民不愿進(jìn)城居住。從文化角度、從社會(huì)角度看，保持大量地區(qū)為鄉(xiāng)村地區(qū)，也是完全有必要的。在內(nèi)地廣大地區(qū)，事實(shí)也肯定會(huì)如此。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語(yǔ)本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來(lái)講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來(lái)看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來(lái)使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。”[3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國(guó)《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對(duì)而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國(guó)大陸地區(qū)的特定場(chǎng)景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對(duì)于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來(lái)，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無(wú)止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無(wú)限制地進(jìn)行征地。由此可見(jiàn)，就概念上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來(lái)看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來(lái)的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請(qǐng)求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請(qǐng)求權(quán)等?，F(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒(méi)有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對(duì)是否同意征收農(nóng)村耕地的問(wèn)題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無(wú)需聽(tīng)取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見(jiàn)。其次，在公告征地方案階段，針對(duì)是否同意耕地征收方案的問(wèn)題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對(duì)于耕地征收方案并無(wú)參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過(guò)程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場(chǎng)的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒(méi)有因?yàn)檎鞯囟岣?，反而呈現(xiàn)出“開(kāi)倒車”的趨勢(shì)。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣出[6]，如此一來(lái)，就使得農(nóng)民無(wú)法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢(shì)必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽(yáng)光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)?，不僅其無(wú)法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無(wú)法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒(méi)有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見(jiàn)，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對(duì)耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來(lái)，這勢(shì)必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無(wú)法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語(yǔ)言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過(guò)程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)?，不僅征地補(bǔ)償范圍中不包括對(duì)該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問(wèn)題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對(duì)征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對(duì)征地方案不滿意，卻始終無(wú)力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過(guò)于急躁，沒(méi)有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒(méi)有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開(kāi)展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來(lái)分”等問(wèn)題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合