我國(guó)的公共財(cái)政體系建設(shè)方向，必須明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，反映到制度建設(shè)上，就是要改進(jìn)和完善政府間財(cái)政收支劃分制度。財(cái)政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政的職能而對(duì)中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收入和財(cái)政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。它是國(guó)家處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間的分配關(guān)系，確定各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度。目前，我國(guó)財(cái)政收支劃分的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，本文試圖對(duì)這一問(wèn)題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系

各國(guó)的財(cái)政收支劃分都必須建立在政府與市場(chǎng)關(guān)系的準(zhǔn)確界定之上。改革開放以來(lái)，我國(guó)投入了大量的精力解決政府與企業(yè)的關(guān)系，本質(zhì)即是在于處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的甘肅蘭州“牛肉面限價(jià)令”和貴陽(yáng)某區(qū)政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是非常復(fù)雜的，而我國(guó)目前政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理依然存在不少問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，市場(chǎng)是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)機(jī)制，用價(jià)格信號(hào)誘導(dǎo)，調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)，協(xié)調(diào)供求關(guān)系以及人們?nèi)粘５慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為自動(dòng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的神奇的“看不見的手”。但是，市場(chǎng)存在天生的缺陷，那就是市場(chǎng)會(huì)失靈。在市場(chǎng)這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時(shí)的職能，就成為了一個(gè)難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等三方面。但之三種職能的優(yōu)先次序在不同的國(guó)家會(huì)有差異。例如，西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)已較發(fā)達(dá)，更重要的是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的職能，而在我國(guó)，財(cái)政的收入分配職能應(yīng)置于首要地位，然后順次為資源配置，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

緣于上述對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政，必然是缺陷財(cái)政，也即公共財(cái)政必須是以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為前提。而在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先發(fā)揮收入分配的職能，特別是在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加注重社會(huì)公平的原則，以有效彌補(bǔ)追求效率的市場(chǎng)存在的天然缺陷。其次，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資源配置是公共財(cái)政要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政收支劃分也必須建立在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

我國(guó)的公共財(cái)政體系建設(shè)方向，必須明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，反映到制度建設(shè)上，就是要改進(jìn)和完善政府間財(cái)政收支劃分制度。財(cái)政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政的職能而對(duì)中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收入和財(cái)政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。它是國(guó)家處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間的分配關(guān)系，確定各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度。目前，我國(guó)財(cái)政收支劃分的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，本文試圖對(duì)這一問(wèn)題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系

各國(guó)的財(cái)政收支劃分都必須建立在政府與市場(chǎng)關(guān)系的準(zhǔn)確界定之上。改革開放以來(lái)，我國(guó)投入了大量的精力解決政府與企業(yè)的關(guān)系，本質(zhì)即是在于處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的甘肅蘭州“牛肉面限價(jià)令”和貴陽(yáng)某區(qū)政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是非常復(fù)雜的，而我國(guó)目前政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理依然存在不少問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，市場(chǎng)是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)機(jī)制，用價(jià)格信號(hào)誘導(dǎo)，調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)，協(xié)調(diào)供求關(guān)系以及人們?nèi)粘５慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為自動(dòng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的神奇的“看不見的手”。但是，市場(chǎng)存在天生的缺陷，那就是市場(chǎng)會(huì)失靈。在市場(chǎng)這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時(shí)的職能，就成為了一個(gè)難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等三方面。但之三種職能的優(yōu)先次序在不同的國(guó)家會(huì)有差異。例如，西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)已較發(fā)達(dá)，更重要的是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的職能，而在我國(guó)，財(cái)政的收入分配職能應(yīng)置于首要地位，然后順次為資源配置，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

緣于上述對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政，必然是缺陷財(cái)政，也即公共財(cái)政必須是以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為前提。而在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先發(fā)揮收入分配的職能，特別是在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加注重社會(huì)公平的原則，以有效彌補(bǔ)追求效率的市場(chǎng)存在的天然缺陷。其次，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資源配置是公共財(cái)政要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政收支劃分也必須建立在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

我國(guó)的公共財(cái)政體系建設(shè)方向，必須明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，反映到制度建設(shè)上，就是要改進(jìn)和完善政府間財(cái)政收支劃分制度。財(cái)政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政的職能而對(duì)中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收入和財(cái)政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。它是國(guó)家處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間的分配關(guān)系，確定各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度。目前，我國(guó)財(cái)政收支劃分的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，本文試圖對(duì)這一問(wèn)題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系

各國(guó)的財(cái)政收支劃分都必須建立在政府與市場(chǎng)關(guān)系的準(zhǔn)確界定之上。改革開放以來(lái)，我國(guó)投入了大量的精力解決政府與企業(yè)的關(guān)系，本質(zhì)即是在于處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的甘肅蘭州“牛肉面限價(jià)令”和貴陽(yáng)某區(qū)政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是非常復(fù)雜的，而我國(guó)目前政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理依然存在不少問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，市場(chǎng)是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)機(jī)制，用價(jià)格信號(hào)誘導(dǎo)，調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)，協(xié)調(diào)供求關(guān)系以及人們?nèi)粘５慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為自動(dòng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的神奇的“看不見的手”。但是，市場(chǎng)存在天生的缺陷，那就是市場(chǎng)會(huì)失靈。在市場(chǎng)這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時(shí)的職能，就成為了一個(gè)難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等三方面。但之三種職能的優(yōu)先次序在不同的國(guó)家會(huì)有差異。例如，西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)已較發(fā)達(dá)，更重要的是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的職能，而在我國(guó)，財(cái)政的收入分配職能應(yīng)置于首要地位，然后順次為資源配置，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

緣于上述對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政，必然是缺陷財(cái)政，也即公共財(cái)政必須是以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為前提。而在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先發(fā)揮收入分配的職能，特別是在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加注重社會(huì)公平的原則，以有效彌補(bǔ)追求效率的市場(chǎng)存在的天然缺陷。其次，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資源配置是公共財(cái)政要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政收支劃分也必須建立在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

我國(guó)的公共財(cái)政體系建設(shè)方向，必須明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，反映到制度建設(shè)上，就是要改進(jìn)和完善政府間財(cái)政收支劃分制度。財(cái)政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政的職能而對(duì)中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收入和財(cái)政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。它是國(guó)家處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間的分配關(guān)系，確定各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度。目前，我國(guó)財(cái)政收支劃分的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，本文試圖對(duì)這一問(wèn)題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系

各國(guó)的財(cái)政收支劃分都必須建立在政府與市場(chǎng)關(guān)系的準(zhǔn)確界定之上。改革開放以來(lái)，我國(guó)投入了大量的精力解決政府與企業(yè)的關(guān)系，本質(zhì)即是在于處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的甘肅蘭州“牛肉面限價(jià)令”和貴陽(yáng)某區(qū)政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是非常復(fù)雜的，而我國(guó)目前政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理依然存在不少問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，市場(chǎng)是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)機(jī)制，用價(jià)格信號(hào)誘導(dǎo)，調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)，協(xié)調(diào)供求關(guān)系以及人們?nèi)粘５慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為自動(dòng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的神奇的“看不見的手”。但是，市場(chǎng)存在天生的缺陷，那就是市場(chǎng)會(huì)失靈。在市場(chǎng)這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時(shí)的職能，就成為了一個(gè)難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等三方面。但之三種職能的優(yōu)先次序在不同的國(guó)家會(huì)有差異。例如，西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)已較發(fā)達(dá)，更重要的是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的職能，而在我國(guó)，財(cái)政的收入分配職能應(yīng)置于首要地位，然后順次為資源配置，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

緣于上述對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政，必然是缺陷財(cái)政，也即公共財(cái)政必須是以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為前提。而在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先發(fā)揮收入分配的職能，特別是在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加注重社會(huì)公平的原則，以有效彌補(bǔ)追求效率的市場(chǎng)存在的天然缺陷。其次，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資源配置是公共財(cái)政要解決的重要問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政收支劃分也必須建立在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

本文作者：秦勇工作單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系

一、我國(guó)財(cái)政收支法律制度的框架

我國(guó)《憲法》第三條第四款對(duì)中央政府與地方政府之間事權(quán)的劃分作出了原則性規(guī)定，即“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。顯然，從該條規(guī)定我們不可能清晰的了解中央和地方政府的事權(quán)到底有哪些。我國(guó)《預(yù)算法》第十九條規(guī)定了預(yù)算支出的六種基本形式，①但沒有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出劃分的方法與原則。1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，對(duì)中央與地方政府事權(quán)劃分作出了具體的規(guī)定。②我國(guó)財(cái)政收入的主要形式有：稅收收入；依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益；專項(xiàng)收入和其他收入。這是我國(guó)《預(yù)算法》第十九條的規(guī)定。但哪些收入屬于中央哪些收入屬于地方，《預(yù)算法》并沒有明確劃分。1993年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對(duì)中央稅、地方稅和共享稅的具體稅種及分成比例做了規(guī)定。對(duì)中央與地方的收入進(jìn)行了劃分：中央稅包括維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種；地方稅是一些適合地方征管的稅種；同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種為中央與地方共享稅。

二、我國(guó)財(cái)政收支法律制度存在的問(wèn)題

首先：行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，立法機(jī)關(guān)角色缺位。從上述財(cái)政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我國(guó)財(cái)政收支劃分法律制度的主要法律文件有《憲法》、《預(yù)算法》和《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，其中主體法律文件是1993年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，實(shí)際上就形成了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，立法機(jī)關(guān)角色缺位的情況。這是我國(guó)財(cái)政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治國(guó)家中，中央與地方的財(cái)政收支劃分應(yīng)屬憲法或最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律確定的事項(xiàng)。例如德國(guó)、美國(guó)分別將政府財(cái)政收支劃分規(guī)定在本國(guó)憲法或憲法性法律文件中，還有一些國(guó)家則是在憲法中規(guī)定總則，而以基本法的形式規(guī)定政府間事權(quán)的具體劃分，如韓國(guó)的《地方財(cái)政法》、《地方稅法》以及日本的《地方稅法》等。然而，我國(guó)政府間財(cái)政收支劃分的具體事項(xiàng)在憲法和法律中沒有規(guī)定，而是由國(guó)務(wù)院的一個(gè)“決定”加以規(guī)定，這顯然缺乏權(quán)威性，也不符合稅收法定原則。［1］這種立法模式削弱了財(cái)政收支劃分的權(quán)威性，影響了財(cái)政收支劃分的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致地方政府對(duì)本地財(cái)政收支無(wú)法形成穩(wěn)定的預(yù)期，最終導(dǎo)致地方政府與中央政府頻繁的“討價(jià)還價(jià)”，“跑步錢進(jìn)”“駐京辦”的現(xiàn)象也由此引發(fā)。實(shí)踐中，證券交易（印花）稅分享比例的調(diào)整，金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率的調(diào)整、以及所得稅分享比例的改革都是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的，依據(jù)幾乎都是“通知”的形式，這實(shí)際上完全忽視了地方政府的地位及其表達(dá)，帶來(lái)了一些不利的經(jīng)濟(jì)和政治影響。其次，省級(jí)以下地方政府間收支劃分無(wú)法可依。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度存有明顯的法律真空，即我國(guó)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分只局限于中央政府與地方政府具體來(lái)說(shuō)是省級(jí)政府之間，對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府沒有明確劃分。我國(guó)憲法規(guī)定了五級(jí)政府結(jié)構(gòu)。①我國(guó)《預(yù)算法》第2條規(guī)定國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，與五級(jí)政府相對(duì)應(yīng)設(shè)立了五級(jí)預(yù)算。而且，《預(yù)算法》同時(shí)規(guī)定不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。由此，我國(guó)政府級(jí)次和預(yù)算級(jí)次為五級(jí)，特殊地區(qū)的預(yù)算級(jí)次為四級(jí)。理論上，政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府也應(yīng)明確，而不應(yīng)只局限于中央政府與省級(jí)政府之間。然而，就我國(guó)的立法現(xiàn)狀而言，我國(guó)憲法只對(duì)中央與地方之間職權(quán)的劃分關(guān)系作了大致的規(guī)定，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方“兩性”原則，未對(duì)省級(jí)以下政府間的職責(zé)劃分予以具體規(guī)定?！额A(yù)算法》通過(guò)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》劃分了中央與地方政府的稅種，規(guī)定了中央與地方政府的支出范圍。但該決定未對(duì)地方各級(jí)政府間事權(quán)范圍與財(cái)權(quán)分配做出規(guī)定，導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府財(cái)政收入和支出呈現(xiàn)多樣化的特征。［2］實(shí)踐中，各地省政府在與其管轄的市、縣、鄉(xiāng)政府之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)時(shí)也借鑒了中央與省之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的做法。中央與省之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的做法歸納起來(lái)就是“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”，因此，這種借鑒帶來(lái)的最大的負(fù)面效應(yīng)只能是基層財(cái)政越來(lái)越困難。再次，在現(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度框架中，財(cái)權(quán)過(guò)度集中于中央政府，事權(quán)更多的被推諉給地方政府，地方政府所應(yīng)擁有的相應(yīng)的財(cái)權(quán)匱乏?，F(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度框架對(duì)收入的劃分較為清晰，但對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分則較為模糊，在實(shí)踐中上級(jí)政府往往將事權(quán)更多的推諉給下級(jí)政府。在現(xiàn)有框架下，地方政府的財(cái)權(quán)又是有限的，因此造成地方財(cái)政吃緊，土地財(cái)政由此而生。財(cái)權(quán)的核心是稅權(quán)，尤其是稅收立法權(quán)。在法治化國(guó)家，稅收立法權(quán)的分配一般通過(guò)憲法或通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的基本法予以規(guī)定。但在我國(guó)稅權(quán)的分配一直沒有通過(guò)法律規(guī)定統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，而是由國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布行政規(guī)章加以規(guī)定。如《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中規(guī)定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使；《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)［1993］第90號(hào)文件）指出，中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅立法權(quán)集中在中央。從上述規(guī)定可以看出，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則的制定與頒發(fā)都被中央政府包攬，即全部的稅收立法權(quán)和稅基、稅率確定權(quán)都屬于中央政府，地方政府只擁有一定的征管權(quán)。這種稅權(quán)劃分方式不利于財(cái)政分權(quán)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，不利于地方財(cái)政收支平衡，一定程度上打擊了地方政府培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性。

三、我國(guó)財(cái)政收支法律制度的完善路徑———制定《財(cái)政收支劃分法》

第一條為了規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)行為，保證審計(jì)工作質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》，制定本準(zhǔn)則。

第二條本準(zhǔn)則所稱審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)按照確定的審計(jì)目標(biāo)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益進(jìn)行分析判斷，并發(fā)表審計(jì)意見的行為。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他相關(guān)規(guī)定，對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第四條審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由實(shí)施審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立作出。

審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，客觀公正，保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

第五條審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)方案規(guī)定的審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)的范圍，對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第一條為了規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)行為，保證審計(jì)工作質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》，制定本準(zhǔn)則。

第二條本準(zhǔn)則所稱審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)按照確定的審計(jì)目標(biāo)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益進(jìn)行分析判斷，并發(fā)表審計(jì)意見的行為。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他相關(guān)規(guī)定，對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第四條審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由實(shí)施審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立作出。

審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，客觀公正，保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

第五條審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)方案規(guī)定的審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)的范圍，對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

編制準(zhǔn)確、真實(shí)的財(cái)政收支報(bào)是財(cái)政部門的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作正確決策的重要依據(jù)。但是由于種種原因，一些地方財(cái)政收支失真現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致上級(jí)政府決策失誤，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失衡。

財(cái)政收支失真現(xiàn)象的形式

(一)財(cái)政收入不實(shí)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、隱瞞財(cái)政收入。在某些稅源較充裕的地區(qū)，由于擔(dān)心多收會(huì)抬高收入基數(shù)，便在征收中留有余地。或者在收入任務(wù)完成后限收，藏于各企業(yè)單位，或者將超收上來(lái)的稅費(fèi)暫存在征收單位的過(guò)渡賬戶中，而不直接入國(guó)庫(kù)，打收入埋伏。

2、虛增財(cái)政收入。在一些稅源相對(duì)匱乏的地區(qū)，由于稅源不足，但又要完成上級(jí)下達(dá)的財(cái)政收入任務(wù)，于是這些地方和財(cái)稅部門便采取一些違規(guī)手段通過(guò)金庫(kù)調(diào)入調(diào)出資金，虛增財(cái)政收入。如有的空轉(zhuǎn)收入，即財(cái)政通過(guò)安排支出的途徑，將已安排支出的資金再以稅款等形式繳入金庫(kù)，虛增當(dāng)年財(cái)政收入；也有的預(yù)征稅款，即財(cái)政稅務(wù)部門為了完成當(dāng)年稅收任務(wù)，采取寅吃卯糧的辦法，將以后年度才能征收稅款提前征收入庫(kù)；還有的借款、貸款、從外地引稅等方式增加財(cái)政收入；更有的挖擠上級(jí)收入，將一些上級(jí)單位不屬于本地的財(cái)政收入如罰沒款混淆入庫(kù)級(jí)次等違規(guī)繳入本地方財(cái)政。

（二）財(cái)政支出不實(shí)，主要表現(xiàn)在：

第一條為了做好對(duì)本省各級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)全省財(cái)政工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，依法對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況，下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及本級(jí)和下級(jí)其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)有利于完善國(guó)家預(yù)算管理體系和監(jiān)督制約機(jī)制；有利于促進(jìn)各級(jí)財(cái)政稅務(wù)部門和其他主管部門依法有效地行使預(yù)算管理職權(quán)；有利于政府加強(qiáng)財(cái)政收支管理；有利于人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大常委會(huì)）對(duì)預(yù)算執(zhí)行和決算的監(jiān)督。

第四條對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容：

（一）財(cái)政部門向同級(jí)各部門批復(fù)預(yù)算情況，預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整和預(yù)算收支變化情況；

（二）預(yù)算收支征收部門依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，征收應(yīng)征預(yù)算收入情況；

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》等有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。

第二條縣級(jí)以上地方人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)管轄權(quán)限，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，作出審計(jì)決定。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

第四條審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)決定，被審計(jì)單位和協(xié)助執(zhí)行審計(jì)決定的有關(guān)部門必須執(zhí)行。